Региональные конфликты в современном мире хронологическая таблица. Что такое региональный конфликт?Дайте определение
Лекционный материал
Государство, являясь особой организацией публичной политической власти, имеет свои задачи и функции. Вполне очевидно, что эти задачи и функции практически реализуются посредством конкретных действий кадрового корпуса, находящегося на службе у государства, т.е. государственными служащими. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством служащих. От умело подбора, квалификации, уровня профессиональной компетентности государственных служащих зависит эффективность работы государственного аппарата в целом.
РАЗДЕЛ 1. Система государственного и муниципального управления: методологические основы, построение основ кадровой политики на уровне субъекта РФ и муниципалитета.
Тема 1 Основные понятия системы государственного и муниципального управления
Общество является сложноорганизованным и многоуровневым образованием. Для того чтобы в полной мере удовлетворять интересы своих членов и иметь возможности для развития, оно должно выработать режим саморегулирования и адаптации к внешней среде. Выработка такой способности означает упорядочивание элементов, процессов, институтов в рамках единой системы, форма которой призвана сделать эту способность главным условием такого саморегулирования.
Условием образования и функционирования такой системы является общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, возможное лишь при правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образованных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр.
Главным координатором этого процесса может выступать государство, ответственное за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этих систем.
Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям.
Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия, и есть объект, в отношении которого это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления выступает специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе . Однако информацию о последствиях реализации этого воздействия на объект он получает лишь через значительный промежуток времени из неопределенно локализованного источника. Этим объясняется то обстоятельство, что зачастую меры государственной реакции на внутригосударственные процессы бывают неадекватными.
При этом в сфере государственного управления можно выделить следующие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпизодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опосредованное.
К перечню объектов государственного управления следует отнести социально-экономические процессы, общественные институты, а также различные социальные группы, действующие на территории данного государства. Объектом управленческого воздействия может являться не только внешний по отношению к субъекту элемент, но и любая составляющая самого субъекта. В ходе же воздействия субъекта на объекты реакция последнего может быть различной и зависеть как от характера этого воздействия, так и состояния самого объекта. Объект сам способен обрести свойства субъекта и активно противодействовать его намерениям. Чтобы воздействие субъекта на объект было максимально эффективным, необходимо своевременное и точное представление о поведении объекта, которое может дать организация прямых и обратных связей между сторонами этого взаимодействия. Действие обратной связи, вызванной реакцией объекта государственного управления, может иметь и конструктивный для субъекта характер, если его активность определяется, к примеру, добровольным участием населения в правительственных мероприятиях. В западной литературе этот феномен получил название партиципации и стал одним из проявлений гражданской самоорганизации населения, положенной в основу общественного самоуправления.
Рассмотрение объекта управления через призму этих характеристик позволяет максимально полно отобразить объект в единстве его статического и динамического содержания. Подобная теоретическая реконструкция объекта в терминах системного подхода закладывает основу для решения вполне конкретных практических задач. К числу этих задач можно отнести следующие:
* описание функций соответствующих подразделений и групп;
* определение и разъяснение технологии реализации этих функций;
* разработка направлений деятельности хозяйственных подразделений и групп;
* разработка и анализ организационных схем выполнения функций.
Специфика этих задач такова, что их достижение неразрывно связано с предварительной реконструкцией встающих перед организацией проблем в определении приоритетов в управленческой деятельности.
Однако управленческая деятельность имеет несколько онтологических уровней, освоение которых обеспечивает режим особой компетенции, формируемой в процессе профессиональной подготовки. Речь идет о макроуровне, включающем сферу государственного управления, и макроуровне - области управления автономными торгово-производственными подразделениями. Не следует забывать о формирующемся значении мезоуровня - уровня современного муниципального управления, в пределах которого осуществляется синтез государственных и частных, национальных и территориальных интересов.
Система государственного и муниципального управления является одной из ключевых дисциплин управленческого цикла. Особенностью этой дисциплины является анализ и обобщение практики государственного строительства в развитых демократических странах, опирающихся на институты гражданского общества. Предметом системы государственного управления является территориальное образование. Территориальное образование может выступать в роли государства, региона или любого другого территориального поселения, располагающего административными границами, являющегося составной частью региона, а также наделенного формальной способностью к самоуправлению. Основу системы управления территориальными образованиями составляют вертикальные и горизонтальные связи, создающие устойчивые для каждого образования структуры управления, определяющие характер работы составляющих эти структуры социальных институтов.
Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных образований на уровни власти, тогда как горизонтальные - на ветви власти.
Уровни власти - это горизонтально упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует о степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи командной информации.
Уровни власти задают способ разделения административной ответственности между должностными функциями в организационной структуре. Причем число уровней тем больше, чем более обширным становится количество этих функций и чем выше степень их специализации.
Ветви власти (зоны управления) - вертикально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципом разделения властей, используемым в условиях демократического политического режима. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную. Идентификационными признаками, на основе которых определяется содержание ветви власти, являются следующие:
* наличие специализированных органов государства, наделенных широкими полномочиями;
* одическое закрепление места, которое занимает эта власть в иерархии системы управления государством;
* структура органов власти, приходящихся на каждую ветвь, является иерархической и сквозной, охватывающей все имеющиеся уровни и ориентированной на комплексные общие цели;
* цели, ставящиеся перед ветвью власти, имеют общегосударственный характер и не могут быть приписаны ни одному из ведомств отдельно.
Разделение системы государственного и муниципального управления на вертикальные и горизонтальные составляющие призвано обеспечить бесперебойное функционирование управляемой системы на основе принципов пропорциональности и непрерывности в согласованной работе всех ее подразделений.
Однако горизонтальные связи в сфере государственного управления не следует сводить только к разделению функций между ветвями власти. Так, признаки координации, взаимодействия и взаимопомощи также характерны и для отношений внутри той или иной ветви.
Система государственного и муниципального управления, как видно из названия, содержит два основных уровня управления: государственный и муниципальный. Функции обоих уровней существенно различаются, но в совокупности способны определять эффективный режим развития общества.
Государственное управление призвано регулировать социальные отношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов. Преимущественным направлением вектора государственного управления является направление «сверху вниз», в связи с чем государство берет на себя право реализации общественного интереса в развитии составляющих его территориальных образований.
Государственное управление - это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной.
Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти.
Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распространяется государственная власть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность.
Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций.
1. Институциональную - через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.
2. Регулятивную - через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.
3. Целеполагающую - через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.
4. Функциональную - через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.
5. Идеологическую - через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.
При разделении власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения.
Вектор муниципального управления имеет направление «снизу вверх», будучи призванным адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит в обустройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Все это составляет суть муниципального интереса, способствующего кристаллизации фундаментальных институтов гражданского общества и служащего отправной точкой в организации местного самоуправления. Объектом муниципального интереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосредственно проживающими на данной территории. Удовлетворение муниципального интереса есть обязательное условие для удовлетворения общественного (государственного) интереса.
Основными принципами формирования системы государственного управления являются:
· принцип разделения властей;
· принцип комплементарности;
· принцип субсидиарности;
· принцип суверенности;
· принцип демократизма;
· принцип гомогенности.
Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским энциклопедистом Ш. Монтескье (1698-1755), предполагает разделение единоличной государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности. «Если, - пишет Монтескье в своем сочинении "О духе законов", - власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц».
Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Характерным признаком равномерного распределения власти в структуре управления является выделение властных полномочий как сверху, так и снизу. Такой порядок реализации власти не оставляет места для проявления нелегальных центров управления. Дефицит власти способствует тому, что функцию управления социальной системой берут на себя дисфункциональные структуры. Деятельность таких структур способствует разрушению общества, утрате им способности пропорционально удовлетворять основополагающие потребности всех его представителей.
Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением. Передача полномочий на более высокий уровень управления, в соответствии с этим принципом, может быть осуществлена только при условии-невозможности их исполнения на низшем уровне. Смысл принципа субсидиарности замечательно иллюстрируется одним из положений в Конституции США: «Полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные в соответствии с нею штатам, соответственно являются закрепленными за штатами или за народом». Принцип также обусловливает необходимость в предварительном распределении управленческих функций между уровнями управления.
Принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и горизонтальное. Вертикальное измерение включает распределение властных полномочий между уровнями власти в направлении от местной власти к государственной. Динамичный характер происходящих в городах процессов требует учета соответствия имеющихся потребностей населения и властных полномочий, вверенных уровням государственного и муниципального управления. Горизонтальное измерение охватывает процедуру распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном или местном уровнях. В триаде исполнительная – законодательная - судебная ветви власти горизонтальное измерение принципа субсидиарности устанавливает устойчивую последовательность в организации социальной политики: если законодательная ветвь задает правовые рамки такой политики, а исполнительная власть определяет ее реальные направления, то судебная - контролирует механизмы ее реализации в конкретных социальных и политических условиях. В соответствии с принципом субсидиарности, власть должна быть разделена между властными структурами главным образом в связи с сокращением дистанции между властью и представляющим ее населением. Увеличение численности населения способствует увеличению числа управленческих уровней и определению их взаимосогласованной политики, главным критерием эффективности которой является максимальное удовлетворение потребностей всего населения, а также строгое распределение сфер ответственности между субъектами власти.
Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка». Будучи атрибутивным признаком государства, суверенитет предполагает набор специальных институтов, обеспечивающих данному государству статус самостоятельного субъекта международных отношений.
Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия городского населения в принятии решений государственного и муниципального значения: избрании государственных и муниципальных органов власти, разработке программ территориального развития, базирующихся на овладении механизмами вовлечения общественности в текущие дела региона либо муниципалитета, выделение зон полномочий за организованными на территориях общественными объединениями.
Принцип гомогенности отображает преимущество федерального права перед региональным. Сущность принципа гомогенности проявляется в соответствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его Основному закону.
Государственное управление представляет собой сложный процесс взаимодействия основополагающих элементов, результатом которого становится особая система государственного управления, обусловливающая способ и характер взаимодействия составляющих ее социальных институтов. Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория и экономическая система. Блок-схема взаимодействия между этими элементами изображена на рис. 1.
Требования общих принципов должны учитываться как при функционировании систем государственного и муниципального управления, так и при их построении и совершен-ствовании.
Частные принципы относятся к отдельным элементам уп-равления и будут приведены при рассмотрении этих элементов, на-пример, принципы организации и контроля исполнения уп-равленческих решений.
К общим принципам государственного и муниципального управления относятся:
1. Верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных за-конов, изданных в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совмест-ного ведения РФ и субъектов РФ.
2. Народовластья.
3. Ответственности.
4. Обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
8. Сочетания централизации и децентрализации управ-ления.
9. Гласности.
10. Законности.
11. Функционально-отраслевой.
12. Двойного подчинения.
13. Линейно-функциональный.
14. Сочетания единоначалия и коллегиальности.
15. Ситуационного управления по отклонению, по воз-мущению, по прогнозированию возмущений.
16. Программно-целевой.
17. Плановости.
18. Научности.
19. Делегирования полномочий.
Рассмотрим их содержание.
1. Принцип верховенства Конституции Российской Федера-ции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам со-вместного ведения РФ и субъектов РФ означает, что в случаях расхождения за-конов субъектов РФ с Конституцией РФ и федеральными законами, действует Конституция и федеральные законы. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом, актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта Фе-дерации.
2. Принцип народовластья устанавливает, что источником государственной власти в России является ее народ, волю которого реализуют представительные и исполнительные органы государственной власти, а также органы местного само-управления.
3. Принцип ответственности требует установления четкой ответственности должностных лиц и органов государствен-ного и муниципального управления за невыполнение или не-качественное, несвоевременное выполнение возложенных на них полномочий.
4. Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражда-нина требует от должностных лиц и работников органов го-сударственного и муниципального управления неукоснительного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституций Российской Федерации.
5. Сущность принципа разделения властей заключается в необходимости разделения государственной власти на зако-нодательную, исполнительную и судебную.
Поскольку государственная власть в РФ , источником которой является народ, едина и неделима, как и сам народ, то под принципом разделения властей сле-дует понимать разделение единой власти на отдельные ее функции.
В Конституции РФ принцип разделе-ния властей закреплен в ст. 10, в которой указывается: «Го-сударственная власть в Российской Федерации осуществля-ется на основе разделения на законодательную, исполни-тельную и судебную. Органы законодательной, исполни-тельной и судебной власти самостоятельны».
Однако в следующей статье Конституции указывается , что «государственную власть в Российской Федерации осу-ществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Пра-вительство Российской Федерации, суды Российской Феде-рации». Таким образом, получается, что государственная власть осуществляется четырьмя органами власти. Какую власть осуществляет Президент, в Конституции прямо не указывается. Однако можно сделать вывод, что Президент, в соответствии с Конституцией, осуществляет верховную власть.
Принцип разделения властей действует и в самом законо-дательном органе власти, разделяя его на верхнюю и нижнюю палаты, что имеет место в основном, в федеративных государствах.
6 . Сущность принципа федерализма заключается в обес-печении территориально-политического единства Россий-ской Федерации в сочетании с децентрализацией государ-ственной власти на основе конституционного разграниче-ния предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государствен-ной власти субъектов Российской Федерации при обеспе-чении равноправия субъектов федерации между собой и в их отношений с федеральными органами власти.
В соответствии с этим принципом органы государственной власти образуются на двух уровнях: федеральном и субъектов Российской Федерации.
Принцип федерализма в правовом аспекте проявляется в том, что законные акты федеральных органов исполнитель-ной власти имеют обязательный характер для соответствую-щих органов субъектов РФ, законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны соблюдаться федеральными органами исполнительной власти. В качестве составляющей механиз-ма реализации принципа федерализма используется админи-стративный договор как правовая форма регулирования от-ношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Из принципа федерализма вытекают следующие требова-ния:
Обеспечение защиты и интересов Российской Федера-ции в целом, сохранения ее единства и территориальной це-лостности,
Четкое определение полномочий федеральных органов государственной власти, обеспечивающие защиту интересов РФ в целом и не ограничивающие само-стоятельность субъектов РФ в решении вопросов, отнесенных к их ведению,
Выравнивание реальных прав субъектов Российской Федерации.
7. Принцип демократического централизма является важнейшим принципом государственного и муниципального управ-ления, определяющим содержание, формы и методы дея-тельности органов управления, руководителей и исполните-лей на всех уровнях управления. Сущность этого принципа заключается в сочетании в государственном и муниципаль-ном управлении демократизма как полновластия народа, его инициативы, выборности органов власти, их подотчет-ности населению, обеспечивающего развитие самостоя-тельности и творческой активности органов местного само-управления с централизацией как приоритетом интересов большинства, позволяющей осуществить единую общего-сударственную политику в основных вопросах государст-венного и муниципального управления, с ответственностью каждого государственного и муниципального органа и дол-жностного лица за порученное дело.
Демократизм является способом осуществления центра-лизма . С одной стороны, реализация принципа демократиче-ского централизма предполагает участие народа в обсужде-нии и принятии важнейших управленческих решений на всех уровнях государственного и муниципального управле-ния. Развитие демократии, путем привлечения народа к уп-равлению делами государства и территориальных образова-ний расширяет базу централизма.
С другой стороны , демок-ратизм является специфическим подходом к содержанию и способу осуществления принимаемых центром управленче-ских решений, по вопросам, затрагивающим только основы государства как единого целостного образования. При этом вышестоящие органы государственного управления наделя-ются ограниченным кругом полномочий по осуществлению этих решений. Нижестоящие органы, в установленных пре-делах своих полномочий, обладают свободой в выборе путей и средств решения задач как собственного, так и общего раз-вития.
Центральные органы государственного управления вне предела своих полномочий не вправе вмешиваться в де-ятельность местных органов управления. Такой подход обес-печивает осуществление централизма в необходимых, опти-мальных пределах, придавая демократии организованный характер, позволяя решать общие и частные задачи. Главной проблемой реализации в государственном и муниципальном управлении принципа демократического централизма явля-ется оптимальное сочетание, мера централизма и демокра-тизма. Главным вэтой дихотомии является демократизм, по-скольку он формирует базу централизма.
Нарушение оптимального сочетания централизма и демократизма ведут либо к усилению централизации в госу-дарственном управлении, его бюрократизации, преоблада-нию команды, приказа, либо к стихийно-митинговой демок-ратии, которая порождает такой же субъективизм и волюн-таризм, как и бюрократический централизм. Как известно из практики, вседозволенность порождает неформальное наси-лие, разгул группового эгоизма, не позволяющего выявить и осуществить интересы социальных групп и общностей.
8. Из принципа демократического централизма вытекает принцип сочетания централизации и децентрализации госу-дарственного и муниципального управления.Его сущность заключается в обеспечении согласования государственных и местных интересов посредством четкого разделения ком-петенции федеральных органов государственного управле-ния, органов государственного управления субъектов РФ и органов муниципального управле-ния.
9. Без осуществления гласности не может быть демократиз-ма. Принцип гласности в государственном и муниципаль-ном управлении имеет решающее значение. Этот принцип обеспечивает защиту общества от проявлений вседозволен-ности и безнаказанности органов государственного и муни-ципального управления, а также должностных лиц. Прин-цип гласности в государственном и муниципальном управ-лении требует обеспечения информированности граждан, доступности обсуждения важнейших государственных и муниципальных вопросов, компетентного участия населе-ния в принятии управленческих решений на основе изуче-ния и учета общественного мнения.
В государственном и муниципальном управлении прин-цип гласности является способом осуществления прямой и обратной связи между органами управления и населением Реализация принципа гласности обеспечивает рост активно-сти граждан в оценке, подборе и выдвижении кадров в орга-ны управления.
Принцип гласности особенно важен в деле повышения ответственности руководителей, а также усиления требова-тельности к ним людей за порученное дело.
Реализация принципа гласности в управлении тесно связана с законом участия граждан в государственном и муни-ципальном управлении , обеспечивая включение широких слоев граждан в государственное и муниципальное управле-ние, особенно в случаях необходимости открытого, всесто-роннего обсуждения и принятия важных управленческих ре-шений.
10. Принцип законности означает, что государственное и муниципальное управление является подзаконным, т.е. все действия, совершаемые органами управления в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, должны строго основываться на законодательных актах.
Принцип законности требует от органов государственно-го и муниципального управления точного, единообразного выполнения законов, осуществления этими органами только таких управленческих действий, которые соответствовали бы содержанию государственной воли, выраженной в зако-нах, принятие управленческих решений по вопросам, отне-сенным законом к компетенции данного органа, в установ-ленном порядке и в определенной форме.
Подзаконность государственного и муниципального уп-равления имеет важное значение и потому, что в целом ряде случаев органы управления наделяются полномочиями само-стоятельной разработки и принятия общеобязательных пра-вил поведения.
Взаимоотношения органов управления с гражданами и общественными организациями могут осуществляться строго в пределах их полномочий. Ни один государственный или муниципальный орган, осуществляющий управленческую деятельность, не может сам изменять, расширять или сужать закрепленную за ним компетенцию.
11. Функци-онально-отраслевой принцип объединяет два принципа: отраслевой и функциональный.
А) Отраслевой принцип управления требует такую органи-зацию управления, при которой за органом государствен-ного или муниципального управления закрепляются одно-родные, органически связанные по характеру производст-венной деятельности объекты управления. Например, предприятия коммунального хозяйства, образования, здра-воохранения, культуры и т. п.
Отраслевая организация государственного и муниципаль-ного управления позволяет укомплектовать аппарат органов управления специалистами, знающими теоретические и практические вопросы функционирования конкретной от-расли хозяйства, способными принимать оптимальные реше-ния по управлению данной отраслью.
В результате отраслевой организации государственного и муниципального управления повышается эффективность функционирования отраслей.
Б) Функциональный принцип как составная часть функци-онально-отраслевого принципа формирует требование, в соответствии с которым на орган управления возлагаются полномочия по выполнению определенной функции госу-дарственного или муниципального управления.
Например, экономические органы государственного и му-ниципального управления выполняют функцию прогнозиро-вания и планирования (программирования) социально-эко-номического развития соответствующей территории, а также функцию контроля выполнения планов; статистические ор-ганы — функцию учета результатов работы хозяйства и т. п.
12. Принцип двойного подчинения в государственном и му-ниципальном управлении означает требование подчинения конкретного органа функциональной или отраслевой ком-петенции органу управления общей компетенции (прави-тельство, администрация) и соответствующему вышестоя-щему органу управления по вопросам его компетенции .
Принцип двойного подчинения , с одной стороны, направ-лен на обеспечение осуществления единой государственной политики в отраслевом и межотраслевом управлении, выра-батываемой федеральными органами управления. При этом органы общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления осуществляют линейное управление соот-ветствующими органами отраслевой и межотраслевой компе-тенции, а федеральные органы реализуют функциональное управление этими органами.
С другой стороны , федераль-ные территориальные органы, финансируемые из федераль-ного бюджета (управления имуществом, финансовые, внут-ренних дел и др.) находятся в подчинении соответствующего органа общей компетенции субъекта федерации, муници-пального образования, входят в его организационную струк-туру, что обеспечивает согласование проводимой федераль-ной политики с интересами субъектов федерации и муници-пальных образований.
В этом случае федеральные органы государственного управления устанавливают цели и задачи, т. е. осуществляют линейное управление. Органы управле-ния общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления определяют способы достижения этих целей и задач применительно к местным условиям, т. е. выполняют функциональное управление федеральными территориаль-ными органами.
13. Линейно-функциональный принцип объединяет два принципа: линейный и функциональный.
А) Линейный принцип как составная часть линейно-функционального принципа предусматривает требование реали-зации линейных управленческих отношений, сущность ко-торых, как ранее отмечалось, заключается в осуществле-нии связи между субъектом и объектом управления руко-водство — исполнение. Этот принцип предполагает прямое административное подчинение объекта субъекту управле-ния по всем вопросам деятельности объекта. На основе ли-нейного принципа управления формируется линейная орга-низационная структура органов государственного и муни-ципального управления.
Б) Функциональный принцип как составная часть линейно-функционального принципа предполагает требование осу-ществления функциональных управленческих отношений, заключающихся, как уже говорилось, в реализации связи между субъектом и объектом управления руководства — исполнение на основе специализации управленческих ра-бот, выполняемых на основе указаний квалифицированных специалистов, выступающих в роли функциональных руко-водителей.
На основе сочетания линейного и функционального принципов формируются линейно-функциональные органи-зационные структуры органов государственного и муници-пального управления.
14. Сущность принципа сочетания единоначалия и коллеги-альности в государственном и муниципальном управлении заключается в том, что в государственном и муниципаль-ном управлении осуществляется и единоначальное, и колле-гиальное управление. Выбор каждого из них определяются характером объекта управления. Так, в управлении отраслью хозяйства применяется принцип единоначалия управле-ния , в соответствии с которым управление отраслью осуще-ствляет на федеральном или республиканском уровне ми-нистр, на краевом, областном, городском и районном - начальник управления или отдела.
Такой подход определя-ется тем обстоятельством, что, с одной стороны, для управ-ления однородными объектами, составляющими отрасль хо-зяйства, представляется возможным подобрать кандидатуру с высокими профессиональными знаниями и организатор-скими способностями на должность руководителя отраслью хозяйства. С другой стороны, возложить на руководителя всю ответственность за результаты деятельности отрасли.
При осуществлении межотраслевого (функционального) управления требуется применение принципа коллегиально-сти управления, означающего принятие управленческих ре-шений большинством голосов членов органа управления. К коллегиальным органам управления относятся Правительст-во и службы.
Такой подход определяется тем обстоятельством, что межотраслевое управление, с одной стороны, требует нали-чия у руководителя различных профессиональных знаний, овладеть которыми одному человеку практически невозмож-но. С другой стороны, если министр примет ошибочное ре-шение, то в этом случае ущерб будет нанесен одной отрасли хозяйства; ошибочное решение при межотраслевом управле-нии нанесет ущерб всем отраслям хозяйства или большинст-ву из них. Коллегиальность принятия межотраслевых управ-ленческих решений значительно снижает риск принятия ошибочных решений.
Сущность принципа сочетания единоначалия и коллеги-альность заключается также и в том, что при реализации единоначального управления важные принципиальные воп-росы деятельности органа государственного или муници-пального управления обсуждаются специально создавае-мыми совещательными органами — коллегиями. Коллегии принимают решения большинством ее членов в форме поста-новлений. Решения коллегии проводятся в жизнь правовы-ми актами руководителя органа управления.
Такие коллегии, например , создаются в федеральных ми-нистерствах в составе минист-ра (председате-ля коллегии), его заместителей по должности, а также дру-гих руководящих работников системы министерства. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Прави-тельством Российской Федерации. В случае разногласий между коллегией и ее председателем последний проводит в жизнь свое решение соответствующим правовым актом.
Вме-сте с тем председатель коллегии докладывает о разногласи-ях, а зависимости от формы подчинения Президенту или Правительству Российской Федерации. Члены коллегии имеют право сообщить этим лицам свое особое мнение по принятому решению. Такой подход к роли коллегии как совещательного органа придает ее членам определенный правовой статус, поло-жительно влияющий на эффективность принимаемых реше-ний.
15. Сущность принципа ситуационного управления заклю-чается в осуществлении управления объектом в процессе поддержания его функционирования на заданном уровне. Другими словами этот принцип означает управление, исхо-дя из сложившейся ситуации в объекте, которая подлежит изменению для вывода объекта на заданный уровень.
Принцип ситуационного управления предусматривает три вида управления: по отклонению, по возмущению, по прогнозированию возмущения.
А ) Принцип ситуационного управления по отклонению оз-начает, что орган управления формирует управляющее воз-действие только после обнаружения возникшего отклоне-ния в объекте управления, например, не выплачивается пен-сия, или перестала подаваться населению горячая вода. Этот принцип управления самый простой и широко рас-пространенный. Он, как правило, требует значительных за-трат всех видов ресурсов, в том числе и на возмещение мо-рального ущерба гражданам.
Б) Более совершенным является принцип ситуационного управления по возмущению . Такое управление предусмат-ривает выявление возмущения до того момента, когда оно может вызвать отклонение. Определив возникшее возмущение, орган управления своевременно принимает необходимые меры для его ликвидации и тем самым не допускает возник-новения отклонения. В нашем примере это может быть своевременное пополнение пенсионного фонда или поддержа-ние в рабочем состоянии резервного теплофикационного оборудования. Для выполнения этих условий требуется зна-чительно меньше ресурсов, чем для ликвидации возникшего отклонения.
В) Самым эффективным является принцип ситуационного управления по прогнозированию возмущений , когда нейт-рализуются условия, которые могут вызвать возмущение. Такое управление осуществляется в нашем примере путем создания необходимого денежного резерва в пенсионном фонде или хранения на складе теплофикационного оборудо-вания (так называемого холодного резерва), необходимого для замены вышедшего из строя оборудования без прекра-щения подачи горячей воды потребителям с помощью рабо-тающего резервного оборудования (горячий резерв).
16 . Сущностью программно-целевого принципа государст-венного и муниципального управления является осуществ-ление управления социально-экономическим развитием объекта управления на основе целевых программ.
Целевые программы предоставляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение четко сформулиро-ванных целей.
Существенной особенностью программно-целевого управления является наличие разработчиков программы и конк-ретных ее исполнителей, строгое разграничение прав и ответствен-ности между заказчиком, разработчиком и исполнителем программы, определение периода работы по программе и не-обходимых ресурсов для ее выполнения.
Для управления целевой программой на основе програм-мно-целевого принципа управления формируется матричная структура органа государственного или муниципального уп-равления.
17. Принцип плановости государственного и муниципально-го управления предусматривает необходимость разработки прогнозов, программ и планов социально-экономического развития соответствующего территориального образова-ния, а также планов работы органа управления.
18. Принцип научности означает необходимость, во-пер-вых, осуществления построения и совершенствования го-сударственного и муниципального управления на основе науки управления; во-вторых, выполнения работы по поиску оптимальных управленческих решений с использова-нием научных методов.
19. Сущность принципа делегирования полномочий заклю-чается в предоставлении руководителем органа управления своим непосредственным подчиненным-заместителям, ни-жестоящим руководителям части своих прав и обязанно-стей для самостоятельного решения ими четко определен-ных вопросов, ответственность за которые остается за ру-ководителем органа управления.
При делегировании полно-мочий осуществляется децентрализация управления, которая способствует своевременному принятию решений, а также создает условия руководителю органа управления для сосредоточения на решении перспективных и других первостепенных задач. Работники, которым руководитель органа управления делегировал часть своих прав и обязан-ностей, несут ответственность за их выполнение перед ру-ководителем органа.
Понятие «управление» подразумевает функцию сложных организованных подсистем в любом смысле, обеспечивающих устойчивость их структуры, стабильность режима функционирования, предназначенного для реализации программных целей. Объектами власти выступают вещи, явления, разнородные процессы, все люди, а субъектом всегда будет человек или коллектив. Государственное и муниципальное управление - это реализации политических намерений.
В современных политических условиях в системе распределения общественных дел выделяются три составные разновидности социального муниципальное, государственное. Рассмотрим их детально.
Общественное управление исполняется внутри и в границах объединений граждан через руководящие органы, которые создаются ими на основании принципов самоуправления, с применением локально-правового регулирования. Оно дополняется территориальным административным устройством, чётко определённым законом и связанным с обязательной регистрацией объединений, постоянным надзором и контролем их деятельности.
Муниципальное управление - это вид местного самоуправления. Оно выступает в роли наиболее близкой к населению, и обеспечивает защиту интересов граждан, которые зависят от совместного проживания на общей территории.
Государственное управление является главной сферой действия и применения установленных норм Оно действует в качестве формы реализации преимуществ власти и при помощи государственных органов, должностных лиц во всей системе социального устройства. В узком смысле под этим термином понимают только один уникальный вид деятельности, связанный с осуществлением исполнительной власти как одной из необходимых ветвей. В широком смысле сочетанием «государственное муниципальное управление» называют деятельность административных органов страны всех работающих ветвей государственной власти.
Все виды деятельности государства можно поместить в три группы относительно их места в системе реализации власти, качества содержания и форм выражения.
Рядовые консолидированные формы принято называть ветвями По внутреннему содержанию работа органов каждой ветви представляется сложной и состоит из нескольких форм. Государственное и муниципальное управление - это деятельность для которых основной (определяющей) отраслью служит
Видовые специализированные формы вытекают из трёх ветвей политического устройства. Государственное и муниципальное управление - это функция аппарата власти, реализуемая прокурорской сферой, функционированием Счётной палаты, работой Уполномоченного по правам человека, органов Центризбиркома и других институтов.
Функциональные формы содержат специфические функции правоохранительных и других общественных органов, совершающих следствие, оперативно-розыскную правовую деятельность.
Государственное и муниципальное управление - это фактор, выполняющий важнейшую роль при изучении работы державного обустройства вкупе с методами наблюдения за ними, различными частными методиками, изучением документов, статистических цифр, отчётов, сообщений средств массовой информации.