Развитие коренных малочисленных народов. Малочисленные народы России: статус, права, проблемы
В мае 2012 г. в Нью-Йорке проходила работа 11 Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов. На этом форуме среди прочих был представлен и доклад Правительства Российской Федерации «О реализации политики устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
О реализации политики устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации
Российская Федерация является одним из крупнейших многонациональных государств, сложившихся на федеративной основе. Народы России в большинстве своем исторически сформировались на ее территории, в этом смысле все они, независимо от их численности и мест проживания, являются коренными народами России, сыгравшими значительную роль в формировании российской государственности.
По данным последней Всероссийской переписи населения 2010 года, в России проживают представители 194 этнических общностей.
В соответствии с Федеральным законом от 30 апреля № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», в том числе среди них выделяется 47 коренных малочисленных народов, согласно четырем критериям отнесения народов Российской Федерации к коренным малочисленным, а именно:
— проживание на территориях традиционного расселения своих предков;
— сохранение традиционного образа жизни и хозяйствования;
— осознание себя самостоятельными этническими общностями;
— численность в Российской Федерации составляет менее 50 тыс. чел,
Коренные малочисленные народы имеют особый статус, закрепленный Конституцией Российской Федерации. Они компактно проживают более чем в 30 субъектах Российской Федерации, говорят на 47 языках и диалектах.
40 народов из указанных 47 составляют особую группу, проживают в экстремальных условиях циркумполярной зоны, находятся под попечительством государства и имеют правовой статус коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (далее — коренные малочисленные народы Севера). Перечень этих народов утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2006 г. № 536-р.
В настоящее время коренные малочисленные народы Севера расселены на территории 28 субъектов Российской Федерации (республики Алтай, Бурятия, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Тыва, Хакасия; Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Красноярский, Приморский, Хабаровский края; Амурская, Вологодская, Иркутская, Кемеровская, Ленинградская, Магаданская, Мурманская, Сахалинская, Свердловская, Томская, Тюменская области; Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Вследствие особой уязвимости традиционного образа жизни и среды обитания им, в соответствии с российским законодательством, гарантирован особый правовой статус и приоритетность пользование природными ресурсами.
7 остальных малочисленных народов (абазины, бесермяне, водь, ижорцы, нагайбаки, сету (сето), шапсуги) не проживают в циркумполярной зоне, но также пользуются особыми правами в сфере сохранения этнической самобытности, социального обеспечения, сохранения традиционного образа жизни и деятельности.
За период между двумя Всероссийскими переписями населения (2002-2010 годы) общая численность коренных малочисленных народов увеличилась с 306,7 тыс. чел. до 316,0 тыс. чел. (т.е. на 9,3 тыс. чел., или на 3,0%), в том числе численность коренных малочисленных народов Севера возросла с 244 тыс. чел. до 257,9 тыс. чел. (т.е. на 13,9 тыс. чел., или на 5,7%). При этом численность ряда коренных малочисленных народов Севера прирастала гораздо более высокими темпами (например, теленгитов — на 55%, сойотов — на 30%, челканцев — на 38%, тубаларов — на 26%, эвенов (ламутов) — на 14%, долган — на 9%, эвенков — на 8%, хантов — на 8%, манси — на 7%).
Уязвимость традиционного образа жизни каждого из коренных малочисленных народов, особенно коренных малочисленных народов Севера, суровые климатические условия, в которых они проживают, процессы урбанизации и глобализации делают весьма актуальной и необходимой планомерную деятельность государства по сохранению их культуры и традиционного образа жизни.
2. Государственная политика России в отношении коренных малочисленных народов Севера
2.1. Основная цель и принципы государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера.
Российская государственная политика в отношении коренных малочисленных народов, в том числе коренных малочисленных народов Севера, ориентирована на обеспечение их устойчивого развития и основывается на положениях национального законодательства, которые в значительной степени совпадают с положениями Декларации ООН о правах коренных народов.
Переход от советской плановой к рыночной экономике и необходимость государственной поддержки коренных малочисленных народов Севера в современных условиях потребовала формирования новой государственной политики Российской Федерации в отношении коренных народов.
Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее — Концепция) является ключевым документом, определяющим основные принципы российской государственной политики по защите прав малочисленных народов Севера. Эта Концепция утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. № 132-р.
Основная цель политики устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера — укрепление их социально-экономического потенциала, сохранение исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей, как на основе целевой поддержки государства, так и путем мобилизации внутренних ресурсов самих народов.
Принципами, на которых основана политика устойчивого развития, являются:
— гарантия прав коренных малочисленных народов Севера в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации;
— комплексность решения задач социально-экономического и этнокультурного развития коренных малочисленных народов Севера;
— координация действий органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении вопросов их социально-экономического и этнокультурного развития;
— обеспечение эффективного участия коренных малочисленных народов Севера в достижении своего устойчивого развития;
— признание значения земли, других природных ресурсов, включая биологические, и благополучия окружающей природной среды как основы традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера;
— рациональное использование земель и других природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
— признание права коренных малочисленных народов Севера на приоритетный доступ к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, к биологическим ресурсам в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
— участие представителей и объединений коренных малочисленных народов Севера в принятии решений по вопросам, затрагивающим их права и интересы, при освоении природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
— необходимость оценки культурных, экологических и социальных последствий предлагаемых к реализации проектов и работ в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера;
— возмещение ущерба, нанесенного исконной среде обитания, традиционному образу жизни и здоровью коренных малочисленных народов Севера.
2.2. Реализация политики устойчивого развития в отношении коренных малочисленных народов Севера по приоритетным направлениям.
В современных условиях активного промышленного освоения природных ресурсов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера политика устойчивого развития основывается на необходимости сохранения исконной среды обитания и традиционного природопользования этих народов, развития их традиционного образа жизни при обеспечении равных возможностей доступа к основным социальным услугам.
2.2.1. С оздание условий для улучшения системы здравоохранения и медицины в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, повышения их демографических показателей, в том числе путем снижения детской смертности и увеличения продолжительности жизни.
В 24 из 28 субъектов Российской Федерации, в которых проживают коренные малочисленные народы Севера, реализуются региональные программы модернизации здравоохранения. Внедряются новые стандарты медицинской помощи для представителей коренных малочисленных народов Севера по таким распространенным среди них заболеваниям как болезни системы кровообращения, органов пищеварения, органов дыхания, злокачественные новообразования. Особое внимание уделяется развитию службы охраны материнства и детства, внедрению дистанционных телекоммуникационных технологий оказания медицинской помощи (в настоящее время активно апробируются в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах). Предусматривается оказание услуг по зубопротезированию.
Реализация данных программ осуществляется в 2011-2012 годах в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» в целях повышения качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой застрахованным лицам, в том числе из числа представителей коренных малочисленных народов Севера.
Всего в реализацию мероприятий в рамках региональных программ модернизации здравоохранения в местах проживания коренных малочисленных народов Севера включено более 1000 медицинских учреждений.
Во всех 28 субъектах Российской Федерации, в которых проживают представители коренных малочисленных народов Севера, принимаются особые меры, направленные на снижение масштабов злоупотребления алкоголем и на профилактику алкоголизма среди коренного населения, а в 7 субъектах Российской Федерации (Вологодская область, Красноярский край, Чукотский автономный округ, Республика Алтай, Кемеровская область, Тюменская область, Забайкальский край) действуют специальные программы, направленные на снижение уровня потребления алкоголя.
В результате проводимых мероприятий в сфере здравоохранения ситуация в области охраны здоровья коренных малочисленных народов Севера в целом улучшается. Так, с 2005 по 2010 годы в большинстве регионов, на территории которых проживают данные народы, отмечается тенденция к увеличению естественного прироста населения (снижению естественной убыли).
Так, обеспеченность коренных малочисленных народов Севера врачами и средним медицинским персоналом в 2009 году по сравнению с 2008 годом увеличилась на 6,4% и 4,2% соответственно.
В целом обеспеченность средним медицинским персоналом в местах проживания коренных малочисленных народов Севера повсеместно выше среднероссийского показателя на 31,3%, а обеспеченность врачами превышает среднероссийский уровень в 4 субъектах Российской Федерации (Чукотском автономном округе — на 76,9%, Республике Коми — на 67,3%, Ханты-Мансийском автономном округе — на 49,4% и Тюменской области — на 42,4%).
2.2.2. Повышение доступа к образовательным услугам коренных малочисленных народов Севера с учетом их этнокультурных особенностей, в том числе путем расширения использования родных языков в образовательном процессе.
Одним из шагов по повышению доступа коренных малочисленных народов Севера к образовательным услугам является модернизация региональных систем общего образования. Ведется оснащение современным оборудованием образовательных учреждений в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, приобретаются транспортные средства для перевозки обучающихся; пополняются фонды школьных библиотек. Общий объем предоставленных из федерального бюджета в 2011 году на эти цели субсидий составил 20 млрд. рублей.
В целом в России, по данным переписи 2010 года, используется 277 языков и диалектов, при этом в системе школьного образования функционирует 89 языков, в том числе на 39 языках ведется все обучение, а 50 языков народов России изучаются только как учебный предмет.
Языки коренных малочисленных народов Севера характеризуются ограниченным использованием, преимущественно в рамках семьи или малых производственных коллективов. Языками коренных малочисленных народов Севера, на которых в школе ведется весь процесс обучения, являются чукотский, эвенкийский, эвенский и юкагирский (то есть на них преподаются неязыковые учебные предметы, такие как математика или физика).
В качестве отдельных предметов в российских школах преподаются 17 языков — долганский, ительменский, кетский, корякский, манси, нанайский, нганасанский, ненецкий, нивхский (2 диалекта), саамский, селькупский, тофаларский, ульчский, хантыйский (3 диалекта), шорский, эскимосский языки. С 2005 г. в школах Окинского района Республики Бурятия стал изучаться сойотский язык, который до недавнего времени был бесписьменным.
В целях развития родных языков коренных малочисленных народов Севера принимаются региональные целевые программы. Такие программы действуют в республиках Алтай, Саха (Якутия), Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах, Хабаровском крае, Магаданской и Кемеровской областях.
На языках данных народов разрабатывается и издается учебная, научная и художественная литература, в том числе и на электронных носителях, для использования в образовательном процессе.
Например:
— в Магаданской области изданы и переизданы учебные пособия по эвенкийскому языку, литературе народов Северо-Востока России и по истории родного края, а также русско-эвенкийский разговорник;
— школы Республики Саха (Якутия) в 2009-2011 гг. получили около 12 тыс. экземпляров учебной литературы на эвенском, эвенкийском, чукотском и юкагирском языках;
— в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре изданы и поставлены в образовательные учреждения 36 комплектов учебников и учебных пособий по мансийскому языку, 128 — по хантыйскому языку в разрезе диалектов.
В общеобразовательных учреждениях в местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера регулярно проводятся научно-практические конференции и учебные семинары по вопросам организации изучения родных языков и национальных культур малочисленных народов (в республиках Бурятия, Саха (Якутия), Красноярском крае, Архангельской области и других). В институтах повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования и высших учебных заведениях действуют курсы повышения квалификации (в республиках Бурятия, Хакасия, Хабаровском, Красноярском крае, Кемеровской, Мурманской, Томской, Сахалинской областях, Ямало-Ненецком автономном округе и др.).
В образовательные программы повышения квалификации педагогических работников введены модули по истории и культуре коренных малочисленных народов Севера, а также проектная деятельность по воспитательной работе с обучающимися.
Целевой приём представителей коренных малочисленных народов Севера в образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования осуществляется в соответствии с договорами образовательных учреждений с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Так, целевую подготовку специалистов с высшим образованием из числа коренных малочисленных народов Севера по заявкам субъектов Российской Федерации осуществляют Российский государственный педагогический университет имени А.И. Герцена, Северо-Восточный федеральный университет имени М.К. Аммосова, Югорский, Горно-Алтайский, Бурятский государственные университеты. Ханты-Мансийский технолого-педагогический колледж реализует проект «Подготовка национальных педагогических кадров с дополнительной подготовкой в области родного языка и литературы» (ежегодный набор — 85 студентов). В Николаевском-на-Амуре педагогическом колледже малочисленных народов Севера осуществляется дополнительная подготовка студентов по ульчскому, нивхскому и эвенкийскому языкам. Нарьян-Марский социально-гуманитарный колледж имени И.П. Выучейского осуществляет дополнительную подготовку студентов по преподаванию родного (ненецкого) языка. Образовательные программы Северного национального лицея (Мурманская область) направлены на сохранение самобытной культуры саамов.
Отдельным направлением работы является разработка образовательной программы профессиональной переподготовки по специальности «Менеджмент этнокультурных проектов». Обучение по этой специальности ведется с 2010-2011 учебного года на базе Московской высшей школы социальных и экономических наук.
Данная специальность является первой в России программой магистерского уровня в сфере этнокультурного менеджмента и ориентирована на специалистов органов местного самоуправления, представителей региональных органов исполнительной власти, общественных объединений, деятельность которых связана с традиционными культурными сообществами, обеспечением устойчивого развития коренных малочисленных народов.
Целью является повышение квалификации управленцев из числа коренных малочисленных народов в сфере этнокультурного менеджмента, в том числе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.
2.2.3. Увеличение степени занятости коренных малочисленных народов Севера путем развития и модернизации их традиционной хозяйственной деятельности, содействия предпринимательству и самозанятости.
Наилучшие результаты в развитии занятости среди коренных малочисленных народов Севера удается достигнуть благодаря содействию предпринимательству и самозанятости безработных граждан.
Во всех субъектах Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, реализуются региональные программы, в рамках которых оказывается содействие самозанятости безработных граждан и стимулирование создания безработными гражданами, открывшими собственное дело, дополнительных рабочих мест для трудоустройства безработных граждан. Безработные граждане из числа коренных малочисленных народов Севера, которым было оказано содействие в организации предпринимательской деятельности, осуществляют свой бизнес преимущественно в сфере народных промыслов и ремесел, производства и реализации сельскохозяйственной продукции, животноводства, заготовки леса.
Например, в субъектах Российской Федерации, на территории которых проживают и осуществляют традиционную хозяйственную деятельность коренные малочисленные народы Севера, в 2011 г. открыли собственное дело 1,9 тыс. безработных граждан, которые создали 1223 дополнительных рабочих места для трудоустройства безработных граждан.
В Архангельской области представители коренных малочисленных народов Севера открыли собственное дело по ремонту обуви и изделий из кожи, выделке и крашению меха, производству меховых изделий.
В Ханты-Мансийском автономном округе организовано собственное дело по разведению оленей для получения мясной продукции и шкур животных для реализации, в том числе, на рынке г. Ханты-Мансийска.
В Нижнеудинском районе Иркутской области безработными гражданами из числа тофалар организовано собственное дело по разведению лошадей и мулов, а в Катангском районе безработными из числа эвенков осуществляются заготовки леса.
Целенаправленная работа на государственном уровне проводится в Российской Федерации по линии создания в местах проживания данных народов цехов по первичной и глубокой переработке продукции оленеводства и других традиционных промыслов, в том числе с использованием современных технологий.
2.2.4. Повышение качества жизни коренных малочисленных народов Севера путем строительства жилья, объектов связи, инфраструктуры и т.д.
Для проведения мониторинга качества жизни коренных малочисленных народов Севера на федеральном уровне разработана специальная система индикаторов качества их жизни и социального состояния, а также благосостояния общин (в настоящее время находится на рассмотрении в федеральном правительстве).
Учитывая обширность территории, на которой проживают коренные малочисленные народы Севера, низкую плотность населения и неосвоенность пространств циркумполярной зоны, особое внимание уделяется усилиям по обеспечению представителей коренных малочисленных народов Севера в местах своего традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности качественными услугами связи, включая мобильную связь и сеть Интернет. В частности, между Федеральным агентством связи и операторами универсального обслуживания ОАО «Сахателеком», ОАО «Чукоткасвязьинформ», ОАО «Сибирьтелеком», ОАО «Дальсвязь», ОАО «КБ Искра», ОАО «Северо-Западный Телеком» заключены договора на обеспечение оказания универсальных услуг связи в районах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера.
Перспективным направлением является решение вопроса о развитии комплексной социальной застройки селитебных территорий в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера. Для этого планируется применение технологии быстрого возведения малоэтажных зданий повышенной заводской готовности с использованием энергоэффективных и экологически чистых термоструктурных панелей.
Соответствующие меры, а также строительство объектов социальной инфраструктуры и др. осуществляются в рамках предоставления из федерального бюджета специальных субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, в которых проживают коренные малочисленные народы Севера, на поддержку этих народов. Предоставление субсидий осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 217. Объем предоставленных субсидий составлял в 2009 г. — 600 млн. руб., 2010 г. — 240 млн. руб., в федеральном бюджете на 2011-2013 гг. — 240 млн. руб. ежегодно.
2.3. Этнокультурные и хозяйственные права коренных малочисленных народов Севера.
Гарантия соблюдения прав коренных малочисленных народов закреплена в статье 69 Конституции Российской Федерации, в развитие которой Российская Федерация обеспечивает в том числе защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни этой группы населения.
Сохранение и защита исконной среды обитания понимается не столько в экологическом смысле, как консервация экосистем, а скорее как сохранение максимально свободного доступа к природным ресурсам как «основе жизни и деятельности» (п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации), естественной среде обитания народов, ведущих традиционный образ жизни. Сохранение традиционного образа жизни, в свою очередь, зависит не только от сохранения культурного наследия и языка, самоидентификации представителей коренных малочисленных народов, но и от сохранения экономической базы жизни общин, то есть развития традиционных отраслей хозяйствования (охота, рыболовство, оленеводство) и традиционных ремесел.
Необходимо разделять наличие у представителей коренных малочисленных народов Севера специальных прав этнокультурного и хозяйственного характера.
2.3.1. Реализация этнокультурных прав коренных малочисленных народов Севера.
Обеспечение прав этнокультурного характера представителей коренных малочисленных народов Севера (удовлетворение этнокультурных потребностей, сохранение культурного наследия, популяризация и широкое распространение в обществе этнографических знаний, развитие этнотуризма в местах их традиционного проживания) в соответствии с действующим российским законодательством может осуществляться на всей территории Российской Федерации. Оно имеет экстерриториальную основу и распространяется на все коренные малочисленные народы, вне зависимости от климатических или иных особенностей мест их обитания.
Поддержка этнокультурного развития народов России, наряду с укреплением общегражданского единства, составляет две ключевые цели реализации государственной национальной политики.
В частности, в рамках проведения Второго Международного десятилетия коренных народов мира на федеральном и региональном уровне осуществляется реализация соответствующих комплексов мер, которые предполагают проведение мероприятий, направленных, прежде всего, на развитие традиционной этнической культуры коренных малочисленных народов Севера, сохранение и приумножение их культурного наследия. На федеральном уровне в 2008-2010 гг. был реализован комплекс первоочередных мер по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия (объем финансирования — 80 млн.
В 2010-2011 гг. только по линии Министерства регионального развития Российской Федерации, ответственного за защиту прав коренных малочисленных народов и обеспечение их этнокультурного развития, было проведено более 40 крупных международных и общероссийских мероприятий данной направленности. В их числе международные научные конференции, съезды коренных народов, фестивали культур, выставки-ярмарки, семинары и т.д.
В качестве наиболее ярких мероприятий, способствующих развитию культуры коренных малочисленных народов Севера, можно отметить Всероссийскую школу молодежи коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации «Мастерская будущего», призванную способствовать развитию лидерских, управленческих качеств среди молодых представителей коренных малочисленных народов Севера, их социальной мобильности; проект «Беренгия» (гонки на собачьих упряжках, которые проводятся в Камчатском крае с 1990 г. и в 2010 г. получили статус официального праздника региона); семинары по вопросам сохранения родных языков коренных малочисленных народов Севера и др.
В рамках взаимодействия с Всемирной Организацией Интеллектуальной Собственности (ВОИС) 31 октября — 3 ноября 2010 г. в г. Санкт-Петербурге состоялся Международный симпозиум по интеллектуальной собственности, традиционным знаниям, традиционным выражениям культуры и генетическим ресурсам в целях устойчивого развития коренных народов.
Цель этого симпозиума состояла в обсуждении ключевых политических и юридических вопросов, связанных с охраной традиционных знаний и традиционных выражений культуры как объектов интеллектуальной собственности.
С другой стороны, важное значение имеют мероприятия, направленные на популяризацию знаний о коренных малочисленных народах России в российском обществе в целом. Популяризации традиций и обычаев коренных малочисленных народов Севера, развитию интереса к изучению их языка и национальной культуры у представителей других национальностей способствует проведение таких мероприятий, как конкурсы, фестивали, театрализованные постановки, олимпиады, выставки, мастер-классы для учителей, летние профильные лагеря, экскурсии, практические занятия по изучению национальных народных промыслов.
В ряде регионов, например, в Томской области, Ханты-Мансийском автономном округе — Югре, успешно работают многофункциональные этнокультурные центры, в том числе детские. Кроме того, в образовательных учреждениях в местах проживания и традиционной деятельности коренных малочисленных народов Севера функционируют этнографические музеи, в которых проводятся как учебные занятия по родному языку и национальной культуре, так и внеучебная деятельность, в школьных библиотеках организуются выставки, посвященные национальному творчеству.
На общегосударственном телевидении выпущены серии документальных и мультипликационных фильмов о коренных малочисленных народах России, рассказывающие об эвенках, саамах, тувинцах-тоджинцах, эскимосах, чукчах и коряках. В 2008, 2010, 2011 гг. вышли в свет три издания фундаментального иллюстрированного Атласа культур и религий народов России, включающего мультимедийное приложение. Кроме того, издан фотоальбом «Культура коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», посвященный традиционной культуре коренных малочисленных народов.
Издается приложение «Национальный акцент» к газете «Аргументы недели» с периодичностью 2 раза в месяц. В 2011 г. тираж газеты, включающей данное приложение, превысил 550 000 экземпляров, а аудитория каждого номера газеты, по данным Gallup Media, составила свыше 950 000 человек. Материалы данных выпусков освещают вопросы этнокультурного и социально-экономического развития народов России, в том числе коренных малочисленных народов Севера, сохранения их культуры и языков, взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с национальными общественными объединениями.
Распространению знаний о коренных малочисленных народах Севера способствует также развитие этнографического туризма в местах их традиционного проживания.
Наиболее ускоренными темпами развитие этнотуризма происходит в Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском автономных округах, Республике Саха (Якутия) и т.д. Например, в Ямало-Ненецком автономном округе предлагаются этнографические туры, предусматривающие посещение священных мест, где туристам помимо знакомства с бытом коренных малочисленных народов Севера предоставляется возможность поохотиться и посетить священные «родовые» места. Согласно оценкам экспертов, при правильной организации бизнеса этнографический туризм в округе по уровню рентабельности превосходит традиционные виды туризма. Кроме того, его развитие будет способствовать укреплению экономического положения общин коренных малочисленных народов Севера.
2.3.2. Реализация хозяйственных прав коренных малочисленных народов Севера.
Хозяйственные права коренных малочисленных народов Севера предполагают приоритетный доступ к пользованию земельными ресурсами, в том числе сельхозугодиями, лесными ресурсами, водными биоресурсами, рыбопромысловыми участками и охотничьими угодьями, освобождение от уплаты налогов на землю и т.д.
В частности, Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает, что в отношении земель «в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим их использования» (п. 3 ст. 7).
В Земельном кодексе Российской Федерации также закреплено право коренных малочисленных народов на использование земель сельскохозяйственного назначения их общинами для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов (ст. 68, 78, 82).
Права коренных народов на приоритетное пользование природными ресурсами зафиксированы также в Лесном кодексе Российской Федерации, который гарантирует при использовании лесов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов, обеспечение защиты их традиционного образа жизни (ст. 48) и бесплатную заготовку древесины для собственных нужд (ст. 30).
Водный кодекс Российской Федерации в качестве одного из принципов устанавливает право использования водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов для осуществления их традиционного природопользования (ст. 3, 54). Использование водных объектов коренными малочисленными народами не требует заключения договоров водопользования (ст. 11). В целях обеспечения участия коренных народов в принятии решений Водным кодексом Российской Федерации предусматривается обязательное включение их представителей в бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа (ст. 29).
Согласно статье 19 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности осуществляется свободно (без каких-либо разрешений) в объеме добычи охотничьих ресурсов, который необходим для удовлетворения личного потребления.
В соответствии с п. 2 ст. 333.2 Налогового кодекса Российской Федерации освобождаются от налогообложения объекты животного мира и объекты водных биологических ресурсов, добываемые в количестве, необходимом для удовлетворения личных нужд, в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов. Коренные малочисленные народы также освобождаются от уплаты земельного налога (ст. 395).
Таким образом, согласно действующему российскому законодательству, хозяйственные права коренных малочисленных народов неотрывно связаны с видами традиционной деятельности и обеспечиваются только в так называемых местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности данных народов.
В 2009 г. российским правительством были утверждены специальные перечни — перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, а также перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации. Перечни утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 г. № 631-р.
Соответствующие перечни были утверждены в целях разрешения проблемы подтверждения коренными малочисленными народами Севера своей этнической принадлежности для получения прав на приоритетное пользование земельными, лесными, водными ресурсами и т.д.
Этническая самоидентификация представителей коренных малочисленных народов Севера затруднена ввиду большого количества смешанных браков, размытых ареалов расселения и других причин.
В советский период коренные малочисленные народы Севера пользовались льготами на основе записи в паспорте своей национальности (этнической принадлежности). Однако в настоящее время графа о национальной (этнической) принадлежности в паспорте гражданина Российской Федерации отсутствует, исходя из нормы статьи 19 Конституции Российской Федерации, гарантирующей соблюдение принципа равенства граждан независимо от национальной принадлежности того или иного лица. Паспорт гражданина Российской Федерации введен в действие в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации».
Кроме того, некоторые представители коренных малочисленных народов Севера проживают в крупных городах, где не ведут традиционную хозяйственную деятельность. И наоборот, представители других национальностей, формально не относящихся к коренным малочисленным народам Севера, проживают в местах их традиционного проживания и ведут традиционный образ жизни.
Утвержденные Правительством России перечни дают возможность на приоритетное пользование природными ресурсами не столько по признакам этнической принадлежности, сколько исходя из принадлежности к числу лиц, ведущих традиционный образ жизни и проживания в местах традиционного расселения. Например, исключается ситуация, когда проживающий в Москве или других крупных центрах представитель коренного малочисленного народа Севера получает льготные квоты на вылов рыбы на Дальнем Востоке. Такой подход отвечает не только букве, но и духу норм законодательства в отношении коренных малочисленных народов.
В настоящее время идет работа по совершенствованию механизмов реализации особого правового статуса коренных малочисленных народов Севера.
Так, в целях защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, сохранения и развития самобытной культуры малочисленных народов предполагалось создавать специальные территории традиционного природопользования (далее — ТТП), на которых допускалась бы только традиционная хозяйственная деятельность коренных малочисленных народов Севера (Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»).
ТТП отнесены к категории особо охраняемых природных территорий, в отношении которых устанавлен правовой режим, ограничивающий их использование. По сути, на этих территориях охраняется природа, но ограничивается любая хозяйственная деятельность, включая традиционные для коренных малочисленных народов Севера охоту, рыболовство, заготовку древесины.
В настоящее время разработан законопроект, который вводит дифференцированный режим использования и охраны ТТП. Законопроект существенно упрощает процедуру их образования, содержит исчерпывающий перечень видов хозяйственной деятельности, которые могут ограничиваться либо запрещаться в границах ТТП. В частности, может ограничиваться или не допускаться разработка месторождений полезных ископаемых, выполнение иных работ, которые препятствуют ведению коренными малочисленными народами Севера традиционной хозяйственной деятельности и сохранению своего традиционного образа жизни.
Идет совершенствование подхода к обеспечению доступа коренных малочисленных народов Севера к водным биоресурсам, отнесенным к объектам рыболовства.
В настоящее время учет интересов населения, для которого рыболовство является основой существования, осуществляется только через льготное (внеочередное) предоставление рыбопромысловых участков и выделение квот на вылов рыбы для обеспечения жизнедеятельности общин (в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов»).
Поскольку рыболовство является основой существования для большинства коренных малочисленных народов Севера, представляется важным закрепление права осуществлять традиционное рыболовство не только для удовлетворения личных, но также и семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. При этом предлагается делать это свободно, бесплатно, без ограничений по объему добычи (вылова) водных биоресурсов и без предоставления рыбопромыслового участка, но исключительно традиционным методом. Правительством Российской Федерации подготовлен проект соответствующего федерального закона.
2.3.3. Корпоративная социальная ответственность промышленных компаний, ведущих разработку природных ресурсов.
Принятие решений по вопросам, затрагивающим права и интересы коренных малочисленных народов Севера, особенно при освоении промышленными компаниями природных ресурсов на территориях, где они проживают, осуществляется при их участии, в том числе через механизм государственно-частного партнерства.
Так, в Российской Федерации сложилась практика заключения соглашений между корпорациями (занятыми разработкой полезных ископаемых в непосредственной близости к местам традиционного проживания коренных малочисленных народов) региональными властями и коренными народами о поддержке различных культурных, образовательных и других проектов коренных народов. Среди крупных предприятий, заключающих подобные соглашения и оказывающих целевую поддержку общинам коренных народов можно назвать ОАО «ТНК-BP», ОАО «Газпром нефть», ОАО «Лукойл», ОАО «Новатэк», ОАО «Сургутнефтегаз», «Сахалин энерджи» и другие.
Подобные примеры корпоративной социальной ответственности поддерживаются на государственном уровне. Корпорации традиционно выстраивают отношения с коренными народами в разных формах и с разной степенью эффективности. Сейчас промышленные компании признают необходимость создания единых правил таких взаимоотношений.
В связи с этим была разработана и в конце 2009 г. утверждена Методика исчисления размера убытков, причиненных объединениям коренных народов в результате хозяйственной и иной деятельности организаций всех форм собственности и физических лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации. Методика утверждена приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 декабря 2009 г. № 565. Она носит рекомендательный характер и утверждает типовой двухсторонний договор между промышленными предприятиями и населением, ведущим традиционный образ жизни.
Уже проведены работы по исчислению размера убытков хозяйствам традиционного природопользования, в частности, на территории Ненецкого автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, Амурской области, Забайкальского края, Республики Саха (Якутия).
Вопросы апробации и реализации Методики неоднократно обсуждались с участием представителей органов государственной власти, добывающих компаний, представителей коренных малочисленных народов Севера и экспертного сообщества, в том числе 28 февраля 2012 г. с привлечением промышленных кампаний (ОАО «Новатэк», ОАО «Газпром», ОАО «РусГидро», ОАО «Сургутнефтегаз», ОАО «ЛУКОЙЛ», ОАО «ТНК-ВР» и др.).
3. Институты гражданского общества.
3.1. Общины. Самоуправление.
В России одним из видов некоммерческих организаций коренных малочисленных народов Севера являются общины. Общины — это форма самоорганизации лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера и объединяемых по кровнородственному (семейному, родовому) и (или) территориально-соседскому признакам. Статус общин регулируется нормами Федерального закона от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Общины создаются в целях защиты исконной среды обитания коренных малочисленных народов Севера, сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры.
Межрегиональными, региональными и местными объединениями общин коренных малочисленных народов являются союзы (ассоциации) общин.
В Российской Федерации, по данным на 31 декабря 2011 г., зарегистрировано 1172 общин коренных малочисленных народов Севера. Одной из структур, представляющих интересы данных народов на международном и федеральном уровне, является Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, которая включает в себя 35 региональных ассоциаций и этнических объединений, в которые входят представители общин. Активно работает «Содружество общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» и общество «Льыоравэтльан».
Российская Федерация последовательно внедряет практику самоуправления и регулирования хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, в том числе в части обеспечения приоритетного доступа к природным ресурсам, на основе принципа общинного самоуправления. В то же время существует необходимость совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей деятельность общин.
Согласно действующему Федеральному закону «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» одно физическое лицо из числа коренных малочисленных народов Севера может создавать не одну, а несколько общин, а также претендовать на получение нескольких квот добычи (вылова) водных биоресурсов и несколько рыболовных участков. Кроме того, данный Федеральный закон позволяет лицам, не относящимся к коренным малочисленным народам Севера и не ведущим традиционный образ жизни, являться учредителями общин с получением соответствующих преференций.
Поэтому в целях упорядочения процесса создания и функционирования общин на федеральном уровне в 2011 г. разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», согласно которому учредители общины не могут одновременно являться учредителями других общин, а члены общины также не могут одновременно являться учредителями и членами других общин.
Принятие законопроекта создаст основу для бесконфликтной реализации прав коренных малочисленных народов Севера на традиционное природопользование.
3.2. Механизмы взаимодействия неправительственных организаций (НПО) коренных малочисленных народов Севера с органами государственной власти, промышленными компаниями.
В Российской Федерации в 2000-е годы сформировались различные формы конструктивного сотрудничества национальных общественных объединений коренных малочисленных народов Севера (сюда входят не только общины) с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, промышленными компаниями.
Кроме того, учитывая низкую численность коренных малочисленных народов, законодательством (Федеральный закон от 7 февраля 2003 г. №21-ФЗ «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации») предусмотрена для них возможность быть избранными в представительные органы на особых условиях. На этом основании часть субъектов Российской Федерации ввела нормы гарантированного представительства коренных малочисленных народов в региональных выборных органах власти. Так, например, в соответствии с Уставом (основным законом) Ханты-Мансийского автономного округа от 26 апреля 1995 г. № 4-оз, один из заместителей губернатора округа является представителем коренных малочисленных народов Севера. Три депутата представляют коренные малочисленные народы в законодательном (представительном) органе государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. Депутаты Думы автономного округа, избранные по многомандатному избирательному округу, составляют Ассамблею представителей коренных малочисленных народов Севера, ее председатель является заместителем Председателя Думы автономного округа.
В Ямало-Ненецком автономном округе, Ненецком автономном округе, Красноярском крае и других северных субъектах Российской Федерации существуют специальные подразделения в структуре регионального правительства, ответственные за обеспечение коренных малочисленных народов, проживающих на территории данного региона.
В органах исполнительной власти Хабаровского края, по данным на 2005 г., работало 44 представителя коренных малочисленных народов, в том числе 3 эвенка, 1 удэгеец, 6 эвенов, 1 негидалец, 27 ульчей.
В ряде субъектов Российской Федерации реализуются меры по расширению права участия коренных народов в общественно-политической жизни региона. Так, в соответствии с законом Хабаровского края в 81 населенном пункте избраны уполномоченные представители коренных народов, а при Губернаторе края и главах 15-ти районов края образованы Советы уполномоченных представителей.
Представители коренных малочисленных народов Севера входят в состав Экспертно-консультативного совета при Межведомственной рабочей группе по вопросам межнациональных отношений под руководством Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации. Экспертно-консультативный совет является эффективной формой участия представителей коренных малочисленных народов Российской Федерации в принятии решений по вопросам их этнокультурного развития.
Также представители коренных малочисленных народов входят в состав Национального организационного комитета по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго международного десятилетия коренных народов мира. Оргкомитет осуществляет планирование и контроль реализации целого комплекса конкретных мероприятий по социально-экономическому и этнокультурному развитию коренных малочисленных народов России.
При полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе действует Экспертно-консультативный совет по делам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. В Дальневосточном федеральном округе вопросы взаимодействия с организациями коренных малочисленных народов рассматриваются в рамках Межведомственной комиссии по общественным и религиозным объединениям при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе.
Представители коренных малочисленных народов входят в состав Рабочей группы Общественного совета при Министерстве регионального развития Российской Федерации по вопросам этнокультурной политики и человеческого потенциала.
4. Международное сотрудничество Российской Федерации в сфере защиты прав коренных малочисленных народов Севера.
Российская Федерация является членом Постоянного форума ООН по правам коренных народов, соблюдает международные обязательства относительно защиты прав коренных малочисленных народов в рамках выполнения положений Международной конвенции ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Рамочной конвенции по защите прав национальных меньшинств Совета Европы, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Европейской социальной хартии.
На основе резолюции ООН от 20 декабря 2004 г. № A/RES/59/174 о проведении в 2005-2014 гг. Второго Международного десятилетия коренных народов мира Правительство Российской Федерации проводит данное десятилетие у себя в стране.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2006 г. № 758-р создан Национальный организационный комитет по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира, который возглавляет Министр регионального развития Российской Федерации. В 16 субъектах Российской Федерации, в которых проживают представители коренных малочисленных народов Севера, также образованы региональные оргкомитеты по проведению мероприятий в рамках Второго Международного десятилетия.
В рамках международного аспекта реализации политики устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера Россия активно взаимодействует с Канадой по решению актуальных вопросов в сфере этнокультурного и социально-экономического развития данных народов.
На основе Меморандума о взаимопонимании между Министерством регионального развития Российской Федерации и Министерством по делам индейцев и развитию Севера Канады о сотрудничестве в области развития коренных народов и северных территорий, подписанного в конце 2007 г. в г. Оттава (Канада), реализуются планы мероприятий, которые в том числе предусматривают проведение совместных российско-канадских круглых столов по вопросам укрепления международного взаимодействия органов государственной власти, институтов гражданского общества, промышленных компаний в сфере развития коренных народов; разработку Кодекса корпоративной этики для защиты прав коренных народов, разработку индикаторов качества жизни коренных народов.
Обсуждение социально-экономического развития районов Крайнего Севера проходит и в ходе заседаний специальной рабочей группы по Арктике и Северу, созданной в рамках Межправительственной Российско-Канадской экономической комиссии.
Примером международного сотрудничества России с приграничными странами в сфере обеспечения прав коренных малочисленных народов Севера является взаимодействие с Королевством Норвегия и Финляндией.
Российско-норвежское сотрудничество развивается в рамках деятельности Межправительственной Российско-Норвежской комиссии по экономическому, промышленному и научно-техническому сотрудничеству. Взаимодействие ведется путем реализации Плана мероприятий по созданию благоприятных правовых, торгово-экономических и иных условий для интенсификации российско-норвежского приграничного сотрудничества на 2011-2015 гг. В План включены мероприятия, касающиеся углубления сотрудничества российской и норвежской стороной в отношении поддержки коренных малочисленных народов Севера, включая реализацию совместных проектов.
В развитие состоявшихся в 2011 г. договоренностей российской стороны с Правительством Финляндия создана межгосударственная рабочая группа, которая будет координировать реализацию совместных проектов и программ поддержки этнокультурного развития финно-угорских народов России и Финляндии, часть из которых относится к коренным малочисленным народам Севера (вепсы, манси, саамы, ханты).
МФ-информ
1Образование и коренной язык представляют собой потенциал сохранения и развития малочисленных народов. Цель: проанализировать тенденции в области родного языка и образования малочисленных народов Севера Сибирского региона с объяснениями и иллюстрациями, выяснить перспективы развития. Методы: описательный и ретроспективный анализ социологического мониторинга (с 1993 года, с интервалом в 2 года) проблем малочисленных народов Севера Тюменской области. Результаты: выявлена, с одной стороны, тенденция уменьшения количества детей, обучающихся на родном языке, с другой стороны, наличие интереса малочисленных народов к обучению родного языка в школах. Вывод: перспективы развития заключаются в расширении национального образования для восстановления знаний родного языка среди молодежи с использованием современных образовательных технологий.
коренной язык.
образование
коренное население
1. Артюхов А.В., Хайруллина Н.Г. Социально-демографическая ситуация в оценках коренных народов севера // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. – 2011. – № 4. – С. 80-84.
2. Садыкова Х.Н. Базовые ценности молодёжи: межпоколенческий подход // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. – 2010. – № 1. – С. 63-65.
3. Ткачёва Н.А. Миграционные процессы и национальная безопасность России. Лаб. культурно-ист. исслед. Западной Сибири. «Тюменский гос. нефтегазовый ун-т и др.», Тюмень, 2010.
4. Ткачёва Н.А., Фокина А.Б. К вопросу о потенциале наставничества // Современные проблемы науки и образования. – 2015. – № 1-2. – С. 193.
5. Устинова О.В. Управление профессиональной подготовкой муниципальных кадров: региональный аспект (рукопись): дисс. … канд. социол. наук. – Тюмень, 2004.
6. Хайруллина Н.Г. Коренные народы Тюменской области: взгляд социолога. – Тюмень: ТюмГНГУ, 2012. – 476 с.
7. Хайруллина Н.Г. Обские угры: социальные характеристики и тенденции развития. – Тюмень: ТюмГНГУ, 2012. – 297 с.
8. Хайруллина Н.Г. Этническая идентификация коренных малочисленных народов тюменского севера (результаты социологического исследования) // Нефть и газ. – 2000. – № 3. – С. 117.
9. Хайруллина Н.Г., Щербаков Г.А. Детерминанты устойчивой региональной социальной политики // Современные проблемы науки и образования. – 2015. – № 1. – С. 1491.
10. Хайруллина Н. Г., Балюк Н. А. Реконструкция традиционного природопользования обских угров. – Тюмень: ТюмГНГУ, 2007. – 244 с.
11. Харамзин Т. Г., Хайруллина Н. Г. Обские угры (социологические исследования материальной и духовной культуры). – Тюмень: Изд-во ТюмГНГУ, 2003. – 221 с..
12. Харамзин, Т. Г., & Хайруллина, Н. Г. Мониторинг социального самочувствия обских угров. – СПб.: ООО «Миралл», 2006. – 194 с.
13. Khairullina N.G., Sadykova K.N. Interaction between generations: a sociologi-cal approach // World Applied Sciences Journal. – 2014. – Т. 31. – № 1. – С. 124-127.
14. Lamazhaa Ch.K. The Archaization of Society in the Period of Social Transformations // Knowledge . Understanding. Skill. – 2011. – № 3. – С. 35-42.
В статье британского журнала «Экономист» подчеркивается, что малочисленные северные народы должны противостоять многим современным угрозам, в связи с которыми их культурные традиции не только ломаются, но и вымываются «большой водой» .
Тревогу вызывают процессы ассимиляции, утраты самобытной культуры малочисленных этносов по всему миру, в том числе и коренных малочисленных народов Севера (далее КМНС) Тюменской области.
Тюменская область является одним из крупнейших регионов России, ее территория занимает третье место в РФ и составляет свыше 1,4 млн кв. км (8,4 % площади России); относится к числу регионов России с многонациональным составом населения: здесь проживают представители более 140 национальностей, в том числе 26 КМНС. Численность проживающих на территории области коренных народов Севера составляет 67,1 тыс. человек или треть от их общей численности в Российской Федерации . В пределах Тюменской области сосредоточено наибольшее количество представителей четырех аборигенных народов: 90 % ханты, 95 % манси, 65 % ненцев, 45 % селькупов. В среде четырех названных народов в пределах Тюменской области сохранились группы с достаточно сильным традиционно-культурным потенциалом - ямальская, полярно-уральская, гыданская, тазовская группы кочевых тундровых ненцев, нумтинско-пуровская группа лесных ненцев, войкарская, сынская, куноватская, казымская группа ханты, сосьвинско-ляпинская группа манси, верххне-тазовская группа селькупов .
Внимание к изучению проблем коренных малочисленных народов Севера Тюменской области определяется, во-первых, особой ролью этих этносов в социокультурном наследии человечества, во-вторых, изменениями в среде этих народов, в-третьих, процессами, происходящими в современном мире, которые затрагивают их интересы.
Одним из значимых показателей, характеризующих изменения в жизнедеятельности КМНС, является язык, а благодаря образованию осуществляется передача социокультурного наследия и его развитие от поколения к поколению.
В этой связи считаем возможным акцентировать внимание на цели данного исследования - изучение динамики языковых и образовательных процессов в среде КМНС Тюменской области и перспектив их развития, которая представляет научный интерес в поисках истоков проблем, перспектив и разработках рекомендаций, с одной стороны, для сохранения этнокультурной самобытности, с другой стороны, для развития рассматриваемых народов и других малочисленных этносов мира.
В статье представлен дескриптивный и ретроспективный анализ (с 1993 г., с интервалом в два года) результатов социологического мониторинга этнокультурных, экономических, политических и социальных проблем, выполненного коллективом социологов Тюменского государственного нефтегазового университета и сотрудников Научно-исследовательского института угроведения (г. Ханты-Мансийск).
Объект исследования - коренное население, проживающее в центрах национально-территориальных образований и в населенных пунктах компактного проживания коренных жителей Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее ХМАО), расположенного на Севере Тюменской области. Объем выборки всех исследований превышает 5500 человек. В качестве единиц отбора при формировании выборки были взяты параметры демографической структуры коренного населения ХМАО: национальность, пол, образование, социально-профессиональная принадлежность. При этом выборка отражает социально-демографическую структуру коренного населения, что позволяет считать полученные результаты репрезентативными.
Период между исследованиями - 2 года - выбран не случайно, поскольку данный отрезок времени наиболее полно позволяет уловить и проанализировать происходящие перемены, динамику этнокультурных, социально-экономических, политических процессов в ХМАО.
Таким образом, статья подготовлена на основе материалов многолетних исследований жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера Тюменской области, результаты которых нашли отражение в научных работах Н. Г. Хайруллиной . Кроме этого, использовалась официальная информация в сети Интернет, материалы исследований современных ученых и практиков по вопросам сохранения традиций, обеспечения социокультурного развития и повышения образовательного уровня коренных народа Севера, мировых образовательных тенденций .
Язык коренных малочисленных народов Севера Тюменской области
В результате анкетных опросов, проведенных в 1995-2005 гг. среди коренного населения, удалось проследить динамику степени владения ими своих родных языков (рис. 1).
Рис. 1. Динамика степени владения родным языком аборигенным населением ХМАО, %
Таблица 1
Динамика ответов респондентов на вопросы, связанные со знанием языка, %
Какой язык лучше всего знаете |
||||||
Язык, на котором говорите дома |
||||||
Язык, на котором общаетесь на работе |
||||||
Язык детства |
Структура ответов на вопрос «Какой язык лучше всего знаете?» представлена в табл. 2.
Таблица 2
Ответы респондентов на вопрос, какой язык лучше всего знаете в зависимости от сферы занятости, %
Сфера занятости |
|||
Родной и русский |
|||
Традиционное природопользование |
|||
Нефтегазовая промышленность |
|||
Обслуживание |
|||
Образование |
|||
Культура |
|||
Здравоохранение |
|||
Органы власти |
|||
Транспорт |
|||
Строительство |
|||
Не работаю |
Следует отметить, что представители старшего поколения чаще говорят на родном языке. Представители молодого поколения говорят, как правило, на русском или русском и родном языке (табл. 3).
Таблица 3
Ответы респондентов на вопрос «На каком языке Вы говорите дома?» в зависимости от возраста, %
Родной и русский |
В целях исследования было интересно выяснить, в какой степени респонденты владеют родным языком. Исходя из ответов, свободно владеют языком, разговаривают и пишут только 22,6 % коренного населения. Почти такое же число респондентов - 19,5 % могут разговаривать и читать, а 17,6 % - только разговаривать.
Образование КМНС Тюменской области
Важно отметить, что в каждом втором национальном поселении отсутствует национальная школа, а в общеобразовательных школах (67 %) отсутствуют курсы изучения национального языка.
Основными недостатками школьного образования, по мнению коренного населения, являются следующие:
Школа не дает достаточных общих знаний, в том числе для поступления в училища, техникумы, вузы - 53,3 %;
Дает часто лишние знания, но не учит тому, что необходимо для жизни на Севере - 50 %;
Ухудшается здоровье детей - 40 %;
Ребенок отрывается от семьи - 28,2 %;
Дети не узнают истории своего народа, обычаев и культуры - 69,4 %;
Не дает достаточного знания родного языка - 63,5%.
Позицию полной национальной автономии в системе обучения разделяет третья часть аборигенных жителей (рис. 2).
Рис. 2. Распределение ответов респондентов на вопрос о национальности учителя, %
Изучение истории своего народа считают важнейшей задачей школы 52 % респондентов, и еще 20,1 % считают необходимым элементом школьного образования. Только 3,4 % отрицают необходимость изучения истории своего народа в средней школе.
Рис. 3. Отношение коренного населения к преподаванию родного языка в школе, %
Следует отметить, абсолютное большинство опрошенных отметили необходимым введение преподавания родного языка во всех классах средней школы, треть опрошенных даже утверждает необходимость всего обучения на родном языке .
Цель текущего исследования заключалась в обобщении материалов социологического мониторинга с объяснениями и иллюстрациями для определения перспектив развития языка и образования КМНС (коренных малочисленных народов Севера).
Как следует из результатов исследования, сфера занятости является одним из факторов, оказывающих влияние на уровень владениям коренным языком.
Так, выяснилось, что самый высокий уровень национально-языковой компетенции имеют респонденты, занятые в сфере образования, традиционного природопользования, неработающие. Кроме этого, исследование выявило, что большинство представителей коренных народов Севера Тюменской области не владеют родным языком, что свидетельствует о языковой ассимиляции. Этому способствовали следующие обстоятельства: обучение в школах велось на русском языке, а также недостаточное количество и качество курсов национального языка в ХМАО.
Анализируя тенденции в области родного языка, выявили сокращение числа респондентов, не владеющих, и тех, которые могут разговаривать, читать на языке народа с одновременным увеличением числа ответивших, которые владеют им свободно. Выглядит обнадеживающей тенденция к повышению интереса к обучению родному языку.
Что касается образования, то проведенное исследование позволяет обозначить следующие причинно-следственные взаимосвязи и выводы. Обучение детей ведется, как правило, по общегосударственным школьным программам, что способствует культурной ассимиляции подрастающего поколения, приводя к немотивированному отсеву, формальному получению образования, отсутствию заинтересованности в его продолжении . Воспитание детей в отрыве от родителей в течение 8-10 лет (период становления гражданских качеств личности) приводит к разрушению семей аборигенов, их традиций, вносит дисгармонию в отношения между поколениями .
Важно отметить, что система образования коренных жителей не отличается высокой эффективностью, поскольку не учитываются: преобладание образного мышления, качественное отличие культурно-предметной среды в формировании личности, непосредственно деятельный характер традиционных форм обучения и воспроизводства культуры. Вместе с тем большинство респондентов собирается учить родному языку своих детей и выражает мнение о необходимости его преподавания в школах.
Какие перспективы развития имеются у языка и образования коренных народов? На фоне выявленных тенденций, а также стремления мирового сообщества к сохранению традиционных культур малочисленных этносов, необходимо развитие такого образования, которое бы учитывало национальные особенности этноса, способствовало повышению уровня владения родным языком, что обусловило бы укрепление этнического самосознания. Это особенно важно, поскольку язык - основа национальной культуры, утрата родного языка неизбежно превращает человека в маргинала, а народ ведет к духовной и этнической деградации .
В этой связи перспективы развития заключаются в расширении национального образования для восстановления знаний родного языка среди молодежи с использованием современных образовательных технологий.
Обозначенное способно обеспечить гармоничную интеграцию коренных малочисленных народов Севера в современное мировое сообщество. Нельзя не отметить, что сформированная авторская позиция не противоречит мнению авторитетных российских ученых, занимающихся исследованием проблем малочисленных этносов.
При этом хотелось бы подчеркнуть, что выбор дальнейшего вектора развития образования и языковых процессов остается за самим народом.
Рецензенты:Койше К.К., д.соц.н., профессор, Тюменский государственный нефтегазовый университет, управляющий Аппарата Тюменской областной думы, г.Тюмень;
Хайруллина Н.Г., д.соц.н., профессор, Тюменский государственный нефтегазовый университет, г. Тюмень.
Библиографическая ссылка
Фокина А.Б. КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ СЕВЕРА: ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ // Современные проблемы науки и образования. – 2015. – № 2-1.;URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=20951 (дата обращения: 19.07.2019). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания» 1
В статье авторы исследуют современное состояние традиционного хозяйства коренных малочисленных народов Севера. По мнению авторов, оленеводство является самой рентабельной отраслью промыслового хозяйства северян, поэтому сохранение оленеводства является важным условием сохранения этноса северных народов, физического, духовного здоровья их членов, поскольку в этой отрасли занято преимущественно национальное население. Выявлено, что важнейшая экономическая проблема – это переработка и реализация продукции, с которой сталкиваются все традиционные отрасли коренных малочисленных народов Севера, в том числе и охотничий промысел. Успешное решение данной проблемы позволит наладить эквивалентный обмен между традиционными и комплексирующими отраслями и повысить эффективность первых. Показано, что большее развитие в традиционных отраслях хозяйствования коренных малочисленных народов Севера получают формы организации производства и занятости, более всего отвечающие природопользованию в этом округе: общинно-родовые, семейные угодья, общины и фактории. Развитие оленеводства, охоты и рыболовства является путем перехода коренных малочисленных народов Севера к экономической самостоятельности, основой сохранения этносов, их языка, культуры, традиций.
коренные народы севера
традиционное хозяйство
рыночная экономика
частная собственность
хозяйствующий субъект
1. Артюхов А.В., Хайруллина Н.Г. Социально-демографическая ситуация в оценках коренных народов Севера // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. – 2011. – № 4. – С. 80–84.
2. Артюхов А.В., Хайруллина Н.Г. Тенденции этнокультурной ситуации в северном регионе // Знание. Понимание. Умение. – 2012. – № 3. – С. 106–109.
3. Изюмов И.В. Место гражданско-правовых договоров направленных на геологическое изучение недр в системе гражданско–правовых отношений // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. – 2014. – № 4. – С. 47–51.
4. Хайруллина Н.Г. Взаимоотношения коренного населения Тюменского Севера с участниками нефтегазового освоения // Нефть и газ. – 1998. – № 1. – С. 116–119.
5. Хайруллина Н.Г. Государственное регулирование рынка труда: мнения экспертов // Вестник Орловского государственного университета. Серия: Новые гуманитарные исследования. – 2014. – № 2 (37). – С. 49–51.
6. Хайруллина Н.Г. // Проблемы формирования единого экономического пространства и социального развития в странах СНГ: материалы Международной научно-практической конференции. – Тюмень, 2010. – С. 196–204.
7. Хайруллина Н.Г., Алгадьева Т.М. Традиционное мировоззрение в этнокультуре ханты и манси // Социологические исследования. – 2007. – № 7. – С. 31–34.
8. Хайруллина Н.Г., Балюк Н.А. Реконструкция традиционного природопользования обских угров. – Тюмень: ТюмГНГУ, 2007.
9. Хайруллина Н.Г. Социальные аспекты устойчивого развития Тюменской области // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. – 2014. – № 3. – С. 74–80.
10. Хайруллина Н.Г. Этническая идентификация коренных малочисленных народов Тюменского Севера (результаты социологического исследования) // Нефть и газ. 2000. – № 3. – С. 117–121.
11. Харамзин Т.Г. Экономика традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера (по материалам социологических исследований). – М.: Икар, 2001.
12. Харамзин Т.Г., Хайруллина Н.Г. Обские угры (социологические исследования материальной и духовной культуры): монография. – Тюмень: ТюмГНГУ, 2003.
13. Харамзин Т.Г. Экологическое здоровье обских угров: монография. – Ханты-Мансийск, 2010.
В отечественной экономической науке советского периода была принята следующая классификация укладов в период «перехода от капитализма к социализму», т.е. ориентировочно в 1920–1936 гг.: патриархально-общинное хозяйство; мелкотоварное производство; частнокапиталистическое хозяйство; государственный капитализм; социалистический уклад. Отслеживание национальной политики СССР с первых лет его создания (1922 г.) до 90-х годов XX в. и критический анализ научных публикаций по вопросам социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера позволяют составить определенную картину воспроизводства их общностей за этот период. По нашему мнению, в контексте этого периода можно выделить четыре основные фазы.
На первой фазе – в 20-х годах – проводилась политика «встраивания» коренных малочисленных народов Севера в систему социалистических производственных отношений. Суть социально-экономической политики в этот период определили два основных момента:
1) приобщение коренных малочисленных народов Севера к культурно-техническим достижениям и формам труда в Центральной России;
2) бережное отношение к национальным традициям и формам хозяйствования.
Вторая фаза – начало 30-х годов – начало 70-х годов.
Третья фаза – начало 70-х годов до 1985 г. .
Обнаружение богатых месторождений нефти и газа и других природных ресурсов привело к очередной смене акцентов в национальной политике в 70-х годах. В этот период начинается интенсивное промышленное освоение Тюменского региона, сопровождавшееся вытеснением коренных малочисленных народов Севера с традиционных мест проживания. Интенсивное внедрение значительных масс пришлого населения, создание производственной инфраструктуры и организация добычи нефти и газа имели своим следствием отчуждение части территории у коренного населения. По существу, были отчуждены средства их традиционного жизнеобеспечения .
Начавшаяся в 1985 г. перестройка общественного сознания позволила снять запрет на исследование недостатков в идеологической сфере страны. Ученые и специалисты стали активно разрабатывать решения по широкому кругу накопившихся социально-экономических проблем, в т.ч. по различным проблемам жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера.
После 1991 г. в связи с развалом СССР и изменением общественного устройства в Российской Федерации изменилась в худшую сторону ситуация в местах проживания коренных малочисленных народов Севера. Понимание этой ситуации и тревога за судьбу коренных малочисленных народов нашла отражение в ряде международных симпозиумов и конференций на федеральном уровне .
Российские исследователи с большей принципиальностью стали поднимать проблемы малых народов и традиционной экономики северных районов на государственный уровень и предлагать масштабные решения.
В 1995 г. принят «Устав Ханты-Мансийского автономного округа», в котором нашли отражение изменения в общественном устройстве страны и определен статус территорий проживания коренных малочисленных народов Севера. Позднее приняты и другие нормативные документы, регламентирующие закрепление за родовыми общинами территорий их обитания и предоставление им самостоятельности в решении внутриобщинных вопросов и другие аспекты.
Мировой опыт в решении проблем коренных малочисленных народов Севера, опыт зарубежных арктических стран и международные правовые акты дают ясные ориентиры в решении вопросов улучшения ситуации в жизнедеятельности этих народов. Смысл документов заключается в создании особого правового статуса коренных малочисленных народов Севера, обеспечении их права на землю, природные ресурсы, культуру, язык и этническое самосознание, помощь в организации реального самоуправления в общинах .
Истощение природно-ресурсного потенциала северных территорий под техногенным давлением проявляется в снижении продуктивности пастбищ и промысловых угодий и сопровождается абсолютным сокращением территории обитания коренных малочисленных народов Севера. Для коренных малочисленных народов Севера истощение природно-ресурсного потенциала означает усиливающееся ограничение условий для существования .
В результате продолжающегося сокращения продуктивных угодий коренные малочисленные народы Севера вынуждены менять места своего проживания и перемещаться к соседям. Как следствие, происходит искусственное «уплотнение» на угодьях, пригодных для традиционного природопользования, снижение их продуктивности и т.д.
Рассмотрим оленеводство. В районах своей наибольшей концентрации оленеводство обеспечивает занятость четверти трудоспособного населения из числа коренных малочисленных народов Севера и дает 50–80 % денежных доходов. Оленеводческое хозяйство Севера насчитывает 2,2–2,4 млн голов оленей. В ряде северных районов за счет оленеводства удовлетворяется более 50 % потребности населения в свежем мясе и мясных продуктах. Кроме того, оленеводство стимулирует развитие охотничьего промысла, поставляет сырье для кожевенных заводов, корма для звероферм и др. В последние годы широкое распространение получают заготовка и продажа неокостеневших оленьих рогов (пантов) и сухого рога для фармацевтической промышленности .
В Ханты-Мансийском автономном округе товарное оленеводство получило развитие в северной части округа в приграничных районах с Ямало-Ненецким автономным округом (Березовский и Белоярский районы), на долю которых приходится почти все поголовье оленей в общественном секторе.
Оленеводство является самой рентабельной отраслью промыслового хозяйства северян. Поэтому сохранение оленеводства – одно из важнейших условий сохранения этноса северных народов, физического, духовного здоровья их членов, т.к. в этой отрасли занято преимущественно национальное население. Развитие оленеводства – это один из путей перехода коренных малочисленных народов Севера к экономической самостоятельности, основа сохранения этносов, их языка, культуры, традиций.
В любой родовой общине складывается определенное разделение труда. Поэтому неоленеводческая часть общины может получать в свое владение отдельные компоненты инфраструктуры отрасли или всю их совокупность: механический транспорт, зооинвентарь, холодильные установки, склады, забойные пункты и пр. Для оседлого населения рациональна приватизация предприятий по переработке продукции оленеводства и по оказанию платных услуг оленеводам.
Все большее развитие в традиционных отраслях хозяйствования коренных малочисленных народов Севера получают формы организации производства и занятости, более всего отвечающие природопользованию в этом округе: общинно-родовые, семейные угодья, общины и фактории. Многие, новые на данный момент, самостоятельные хозяйственные формирования создаются в процессе реорганизации бывших ранее колхозов, совхозов, коопзверпромхозов и госпромхозов и, при всем разнообразии названий, не имеют принципиальных различий по способу формирования и целевому назначению. По сути, они являются формами своеобразного возврата к традиционным семейно-родовым методам хозяйствования коренного населения и образуются на базе индивидуальной и коллективной (групповой) форм собственности, обеспечивают восстановление традиционных семейных и трудовых отношений .
В настоящее время оленьи пастбища в отдельную категорию земель вторичного пользования выделены в Белоярском, Березовском и Сургутском районах ХМАО. В связи с развитием частного оленеводства в Нижневартовском и Ханты-Мансийском районах назрела необходимость выделения оленьих пастбищ как отдельной категории земель вторичного пользования на этих и других территориях округа.
Для определения перспектив дальнейшего развития оленеводства необходима организация землеустроительных работ по определению оленеёмкости пастбищ в каждом районе, родовом угодии и общине, располагающими оленепоголовьем.
Другой из важнейших отраслей традиционного сектора хозяйства является охотничий промысел, который наряду с другими отраслями хозяйства коренных малочисленных народов Севера испытывает значительные трудности в переходный период. Это связано в первую очередь с промышленным освоением территории Ханты-Мансийского автономного округа, обусловившим сокращение ареалов охотничьих ресурсов, реорганизацией хозяйств, занимающихся промыслами, сложностью со сбытом продукции. Кроме того, причинами этого явились лесные пожары, вырубка лесов, загрязнение обширных территорий выбросами промышленных отходов, а также нерациональный (хищнический) промысел и браконьерство со стороны представителей нефтегазового комплекса. Не последнюю роль сыграло и сокращение охотников-профессионалов из числа коренного населения из-за недостаточного снабжения их припасами и отсутствия экономической заинтересованности в охотничьем промысле .
Переработка и реализация продукции – важнейшая экономическая проблема, с которой сталкиваются все традиционные отрасли коренных малочисленных народов Севера, в том числе и охотничий промысел. Успешное решение данной проблемы позволит наладить эквивалентный обмен между традиционными и комплексирующими отраслями и повысить эффективность первых.
Несмотря на достаточно длительный срок промышленного освоения округа и снижение объемов добычи продукции охотничьего промысла ресурсы копытных животных и пушных зверей Ханты-Мансийского автономного округа значительны.
Развитие охотничьего промысла играет не столько экономическое, сколько социальное значение в сохранении коренных малочисленных народов Севера. В экономическом плане для его функционирования и создания надлежащего уровня жизни занятых в нем представителей коренных народов необходима финансовая поддержка государства.
За годы промышленного освоения территории Ханты-Мансийского автономного округа удельный вес рыбной отрасли снизился не только относительно, но и абсолютно, что было связано с загрязнением водоемов отходами промышленного производства, а в последние годы с экономическими условиями.
Особенно негативно загрязнение окружающей среды сказалось на водоемах Средней Оби, где наиболее интенсивно осваиваются нефтегазовые месторождения. Здесь сбрасываются большие объемы хозяйственно-бытовых стоков, что отрицательно сказывается на развитии кормовой базы рыб и их воспроизводстве, путях миграции и местах зимовок. Загрязнение водоемов нефтью выводит из строя нерестилища, места зимнего отстоя (живуны). К настоящему времени в связи с развитием нефтегазового комплекса рыбохозяйственное значение потеряли более 100 таежных рек .
Повышение продуктивности водоемов и сохранение рыбодобывающего производства необходимы для жизни национального населения и обеспечения ценным продовольствием, требуют строительства рыбопитомников, рыбоводно-мелиоративных станций и ряда других подобных объектов. Но для этого необходимы огромные капиталовложения.
В период рыночных преобразований традиционная деятельность коренных малочисленных народов Севера направлена в первую очередь на обеспечение собственных потребностей, а не на создание товарной продукции. Коренное население, занятое традиционным природопользованием, получило больше возможностей в удовлетворении личных потребностей за счет продукции отраслей северного хозяйства, необходимой для их существования.
Библиографическая ссылка
Михайлова М.В., Харамзин Т.Г. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ТРАДИЦИОННОГО ХОЗЯЙСТВА КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА // Фундаментальные исследования. – 2015. – № 12-5. – С. 1032-1035;URL: http://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=39673 (дата обращения: 19.07.2019). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАЩИТЕ ПРАВ
КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Несмотря на то, что коренные малочисленные народы Российской Федерации составляют небольшую часть населения нашей обширной страны, они в полном объеме обладают правами, которые имеют все народы России, независимо от их численности и места проживания. Это вытекает из преамбулы Конституции Российской Федерации, закрепившей общепризнанный принцип равноправия и самоопределения народов. Исходя из того, что каждый народ самобытен, все народы России обладают правом на сохранение и развитие национального языка, своей культуры, сохранение своей этничности.
Большинство коренных малочисленных народов традиционно проживают в труднодоступных местностях с суровым климатом и ограниченными для возможностей личного потребления природными ресурсами. Экстремальные условия предопределяют для представителей названных народов выбор практических занятий, дающих возможность поддерживать жизнедеятельность человека только на уровне, который достаточен лишь для того, чтобы обеспечить возможность его выживания. Особенности традиционного образа жизни представителей коренных малочисленных народов таковы, что они не позволяют им в полном объеме, без предоставления специальных гарантий, пользоваться всеми конституционными правами российских граждан. Поэтому на коренные малочисленные народы должно быть обращено особое внимание со стороны государства.
В Конституции РФ гарантиям прав малочисленных народов посвящена отдельная ст. 69, устанавливающая, что права этих народов гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Хотя в указанной статье прямо не указываются и не определяются конкретные права лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, тем не менее ее значение заключается в том, что она обязывает наше государство обратиться к проблеме прав данных народов и гарантировать их с тем, чтобы не существовало разрыва между реальными правами коренных малочисленных народов и правами остального населения страны. Защита прав коренных малочисленных народов Российской Федерации составляет одну из важных конституционных задач нашего государства как государства демократического и социального. Включение в Конституцию ст. 69 явилось отражением демократизации российского общества и его стремления воспринять все наиболее прогрессивное из международно-правовых документов в области прав и свобод человека.
Следует подчеркнуть, что необходимость принятия дополнительных мер по регулированию прав и законных интересов коренных малочисленных народов нашей страны обусловлена тем, что в течение длительного времени правовому положению коренных малочисленных народов, особенно коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, не уделялось достаточного внимания, что привело на практике к лишению их привычных и традиционных условий жизни, ухудшению ее качества, невозможности сохранения и развития этими народами своей культуры и языка. Промышленная экспансия в районах традиционного проживания коренных малочисленных народов поставила некоторых из них на грань вымирания. За последние годы в нашей стране наметилась тенденция, пока весьма неустойчивая, создания экономических основ поддержания традиционных видов хозяйствования данных народов и сохранения исконной среды их расселения и жизнедеятельности.
Особо следует отметить значение опыта коренных малочисленных народов в сохранении и защите окружающей среды. К сожалению, недооценивается и настоящее, и тем более перспективное значение кадрового потенциала коренных народов, представители которых обладают вековым опытом выживания и труда в экстремальных климатических условиях Крайнего Севера.
Коренные малочисленные народы составляют особую группу населения нашей страны, что нашло отражение в законодательном закреплении соответствующего понятия (ст. 1 Закона о гарантиях прав народов). Данное определение затем было фактически воспроизведено в Федеральном законе "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", но уже применительно к коренным малочисленным народам, проживающим в определенном регионе.
Из формулировки, приведенной в Законе о гарантиях прав народов, следует, что к коренным малочисленным народам относятся, во-первых, только те народы, которые проживают на территориях традиционного расселения своих предков и, во-вторых, сохраняют традиционные образ жизни, хозяйствования и промыслов.
Говоря о "территории традиционного расселения", следует отметить, что практически все народы, в каком бы регионе они ни проживали и какой бы ни была их численность, под влиянием различных обстоятельств (как объективных, так и субъективных) в течение своей истории меняли ареалы проживания. Очевидно, учитывая это, законодатель не счел необходимым конкретизировать использованное в Законах положение о традиционности расселения, предоставив тем самым право оценивать его органам государственной власти тех субъектов Федерации, на территории которых эти народы сегодня проживают. Было бы правильным, как нам представляется, рассматривать это положение о традиционности расселения как направленное на то, чтобы предотвратить дальнейшее сокращение используемых коренными народами территорий и тем самым сохранить необходимые им природные условия.
Нередко в наши дни один народ проживает не компактно, а группами на территориях нескольких субъектов Федерации. Так, большинство вепсов проживает в Карелии, но часть - в Ленинградской и Вологодской областях. Ненцы проживают в Ненецком, Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском, Таймырском (Долгано-Ненецком) автономных округах, Архангельской области. Селькупы - в Ямало-Ненецком автономном округе, а также в Томской области и Красноярском крае. Естественно, что определить ареал традиционного расселения этих народов бывает достаточно сложно, особенно применительно к кочевым народам. Думается, что в этом случае следует руководствоваться прежде всего не столько традиционностью расселения, сколько определением территорий, которые за обозримый исторический период времени перешли к нынешнему поколению от одного - двух предшествующих поколений.
Закон о гарантиях прав относит к коренным малочисленным народам только те народы, которые сохранили традиционный образ жизни, формы хозяйствования и виды промыслов. При этом сохранение традиционного образа жизни, форм хозяйствования совершенно не предполагает простого копирования их из прошлого. Вполне естественно, что развитие техники, внедрение новых технологий и другие обстоятельства, облегчающие жизнь человека, неизбежно оказывают воздействие на методы хозяйствования и характер промыслов, а они, в свою очередь, вносят некоторые изменения в традиционный образ жизни. Но при всём этом (и это существенно) представители коренных народов не утрачивают своих традиционных навыков, направленных на защиту среды их обитания, чему способствует сохранение ими традиционного образа жизни и традиционных основ хозяйствования. Так, оленеводы сопровождают оленьи стада и направляют их по путям, которые обеспечивают оленям необходимый корм, но не приводят к необратимой гибели растительности. Рыболовы стремятся защищать места нерестилищ рыбы от хищнического лова и тем самым сохраняют водные богатства в местах своего проживания для следующих поколений.
Традиционный образ жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов следует считать неизменными именно потому, что они сегодня, как и в прошлом, сохраняют духовное единение с природой, смысл которого состоит в обеспечении жизни человека и в сохранении природной среды. Поэтому традиционные образ жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов не могут быть сведены к их занятию оленеводством или рыболовством. Едва ли обоснованно всегда считать род занятий населения признаком его национальной принадлежности. Национальная принадлежность и образ жизни не изменяется вместе с изменением рода занятий. Проживающий в городе ненец или манси, если он сохраняет духовную связь со своим народом, остается ненцем или манси, хотя живет в многоэтажном доме, а источником его жизнеобеспечения не являются ни оленеводство, ни рыболовство. Его принадлежность к коренному малочисленному народу основана не столько на образе жизни, сколько на национальном самосознании человека.
При рассмотрении особенностей коренных малочисленных народов наибольшие вопросы вызывает положение Закона о гарантиях прав народов о распространении гарантий только на народы, "насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями" (ст. 1 Закона). Обоснован ли такой подход к определению коренных малочисленных народов, исходя из их численности? Конституция РФ не проводит разделения народов на основании их численности, в ее преамбуле указано, что она исходит из "общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов".
В настоящее время установленный Законом о гарантиях прав народов 50-тысячный порог для признания народа малочисленным не создает трудностей, поскольку численность большинства коренных народов, на которые распространяется действие упомянутого Закона, не превышает этого предела. Надо также учитывать, что малочисленные народы далеко не всегда проживают компактно. Их расселение и районы их кочевания нередко определяются нахождением источников жизнеобеспечения, например, лесов для охотников, пастбищ для оленей у оленеводов, богатых рыбой водных пространств для рыболовов и т.п. В результате нередко компактно проживающие лица, принадлежащие к одному малочисленному народу, исчисляются лишь несколькими сотнями и даже десятками.
ВВЕДЕНИЕ численного критерия в определение коренного малочисленного народа, на который, согласно Закону, распространяются особые гарантии, представляется неудачным, он не отвечает социальному предназначению законодательства о гарантиях прав коренных малочисленных народов. Ведь цель этих законов состоит в создании условий, при которых коренные малочисленные народы, в том числе коренные малочисленные народы Севера, не только бы обладали равными правами со всеми другими народами России, но и получили одинаковую с ними возможность их использовать. Большинство факторов, обусловивших необходимость государственной помощи коренным народам, не связано напрямую с их численностью. Дело в том, что эти народы из поколения в поколение проживают в экстремальных климатических условиях, оказывающих негативное воздействие на организм людей. Трудовая деятельность представителей этих народов в традиционных и практически единственно возможных для них областях хозяйствования существенно и постоянно затрудняется сокращением находящихся в их распоряжении и являющихся источником их существования природных ресурсов.
И наконец, одной из наиболее важных целей предоставления гарантий прав коренных народов является обеспечение им равной с другими российскими народами возможности самоопределиться, прежде всего, в национально-культурной сфере, дать им возможность свободно, исходя из собственных представлений, сохранять и развивать свои традиции и обычаи, свои родные языки. От этого в значительной степени зависит осознание коренными малочисленными народами себя самостоятельными этническими общностями. В соответствии с Законом о гарантиях прав народов действие установленных им гарантий распространяется на те коренные народы, которые осознают себя самостоятельной этнической общностью.
Из сказанного выше об условиях признания того или иного народа коренным малочисленным народом следует, что эти условия имеют как объективные (например, занятие традиционными промыслами, наличие общих традиций) признаки, так и такие признаки, которые в известной степени можно отнести к субъективным (например, осознание себя самостоятельной этнической общностью). Можно с уверенностью констатировать, что лица, принадлежащие к коренным малочисленным народам России, в том числе народам Севера, очень четко осознают свою принадлежность именно к конкретному народу, каждый из которых имеет свои, только ему присущие особенности. Это не исключает и осознания некой общности всех коренных малочисленных народов страны, во многом определяемой их проживанием в сложных природных условиях, необходимостью коллективного труда для добывания средств к существованию, общими традициями и рядом других обстоятельств.
Включение народа в "Единый перечень коренных малочисленных народов", утвержденный Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255, является основанием распространения на него гарантий, установленных Законом о гарантиях прав народов и иными федеральными законами, определяющими права коренных малочисленных народов. Если какой-либо конкретный народ оказался не включенным в "Единый перечень...", это следует рассматривать как ошибку и не должно приводить к лишению данного народа принадлежащих ему прав и государственных гарантий. Органы государственной власти субъекта Федерации, на территории которого данный народ проживает, обязаны принять все необходимые меры для устранения препятствий свободному развитию народа, в частности, путем возбуждения перед Правительством Российской Федерации вопроса о включении данного народа в "Единый перечень...".
На наш взгляд, было бы полезно включить в Закон о гарантиях прав народов правовую норму, устанавливающую порядок определения численности малочисленных народов, проживающих, как это нередко бывает, в нескольких субъектах Федерации. Обязанность информировать Правительство РФ об обобщенных данных о численности конкретных малочисленных народов, проживающих в нескольких субъектах Федерации, целесообразно возложить на федеральные статистические органы. Но здесь возникает проблема соотношения представляемых статистическими органами сведений, основанных на личных и неконтролируемых данных по заявлениям граждан, с обязанностью государства предоставить установленные Законом гарантии прав лицам, отнесенным к коренным малочисленным народам. Этот вопрос имеет существенное значение для граждан, поскольку их национальная принадлежность к коренным малочисленным народам означает, что конкретно на них распространяется целый ряд государственных гарантий, и он должен быть решен, в частности, путем установления процедур по разрешению коллизионных ситуаций при предоставлении гарантий в связи с принадлежностью лица или группы лиц к коренному малочисленному народу.
Необходимо законодательно установить основные объективные признаки, дающие человеку основание требовать распространения на него установленных федеральных гарантий прав коренных малочисленных народов. Представляется, что доказательством принадлежности человека к какому-либо конкретному коренному народу является, прежде всего, его личное участие в традиционном хозяйствовании коренного народа, сохранение нравственных обычаев и традиций, свойственных данному коренному народу. Причем участие в традиционном хозяйствовании не должно носить характер единовременного действия, на нем должен основываться образ жизни данного лица.
Понятие "коренные малочисленные народы", содержащееся в федеральном законодательстве, включает и определение исконной среды обитания коренных малочисленных народов. Под исконной средой обитания народов следует понимать издавна, "с незапамятных для них времен", занимаемую ими территорию (область распространения, ареал), в пределах которой малочисленный народ осуществляет свою культурную и бытовую жизнедеятельность и которая определяет или по меньшей мере влияет на их образ жизни и самоидентификацию. Проживание в конкретном ареале предопределяет необходимость использовать единственно возможные в этих природных условиях способы жизнеобеспечения, например оленеводство или рыболовство.
Анализируя Закон о гарантиях прав народов, следует рассмотреть еще одно понятие, имеющее особенно важное значение для положения коренных малочисленных народов, проживающих в суровом арктическом климате. Речь идет о традиционном образе жизни коренных малочисленных народов. Это - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, своеобразной социальной организации, самобытной культуре, сохранении обычаев и верований. Хотя это понятие и может рассматриваться как дополнение при определении понятия "коренные малочисленные народы", о котором говорилось выше, оно имеет, на наш взгляд, самостоятельное значение. Особенно существенно то, что в нем используются понятия "жизнеобеспечение" и "жизнедеятельность", которые являются основными при предоставлении коренным народам прав в области природопользования.
К жизнеобеспечению относится практически все необходимое для нормальной жизни человека, воспроизводства и сохранения этнической общности, прежде всего возможность иметь питание, одежду, жилье и т.д. Исторически сложившимися способами жизнеобеспечения коренных малочисленных народов Севера являются по существу все основные направления хозяйственной деятельности этих народов, которые в наши дни, как и в предшествующие века, занимаются рыболовством, охотой, оленеводством, сбором дикоросов, изготовлением одежды, принятой в быту и удобной для работ по хозяйству, и иными промыслами.
То обстоятельство, что хозяйственная деятельность, осуществляемая исторически сложившимися традиционными способами, является именно основным источником жизнеобеспечения, имеет значение для определения принадлежности человека к коренному народу и распространения на него установленных федеральными законами гарантий. Это важно для отделения лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, от лиц, которые проживают на одной с коренными народами территории, но для которых традиционные способы хозяйствования не являются ни основными, ни существенными.
При этом нельзя не учитывать того, что, по существу, насильственное изъятие природных ресурсов из пользования коренных малочисленных народов нередко заставляет их представителей бросать традиционные места жительства и искать другие пути обеспечения своих жизненных потребностей и, соответственно, изменять привычный образ жизни. Вследствие этого возникает реальная угроза утраты присущей этим народам самобытности.
Хозяйственная деятельность коренных малочисленных народов веками осуществлялась так, что природа не теряла возможности самовосстанавливаться, они заботились о ее сохранности и восстановлении. Именно этими обстоятельствами, как уже говорилось, обусловлены самобытность социальной организации малочисленных народов, взаимоотношения в семье, роде, отношения между родами и т.д. Анализируя духовные ценности коренных малочисленных народов, следует обратить внимание на то, что они сложились под влиянием необходимости выживания в суровых природных условиях, обязывавших народы выработать традиции взаимопомощи более слабым и защищать наряду с человеком и природу, которая в их представлениях также требует заботы и защиты.
Только принимая во внимание все приведенные выше особенности коренных малочисленных народов, взятые в совокупности, можно выделить коренные малочисленные народы в отдельную группу народов, которые вполне обоснованно могут пользоваться особой защитой со стороны государства. Вместе с тем необходимо помнить, что вековая разрозненность этих народов, связанная, в частности, с малонаселенностью огромных территорий, на которых они проживали и проживают, суровые природно-климатические условия привели к тому, что каждый отдельный народ, а иногда и его отдельные ветви, обладает только ему присущими чертами и особенностями, которые сложно выразить языком закона.
Гарантии прав коренных малочисленных народов, установленные названными Федеральными законами и другими нормативными правовыми актами, являются зримым этапом на пути к полной и равной, как того требует Конституция РФ, социальной защите коренных малочисленных народов. Вместе с тем обязательства Российской Федерации в области защиты прав коренных малочисленных народов в соответствии с принципами и нормами международного права выполняются еще далеко не в полном объеме. Как следствие, лица, принадлежащие к данным народам, хотя и являются равноправными гражданами нашей страны, подчас не имеют равной возможности пользоваться всеми конституционными правами и свободами человека и гражданина. Особенно наглядно это проявилось в имевших место в последние годы отступлениях от существующих правовых гарантий.
Так, например, шагом назад от установленных федеральных гарантий прав коренных малочисленных народов следует признать исключение из Закона о гарантиях прав народов положений, касающихся обеспечения гарантированного представительства коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления. Согласно действовавшей ранее ст. 13 указанного Закона в целях наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов Федерации могли устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в названных выше представительных органах власти. Следует заметить, что подобная гарантия ранее реализовывалась в виде наличия в законодательных (представительных) органах государственной власти в автономных округах квот представительства коренных малочисленных народов, поскольку автономным округам присущи некоторые особенности, связанные с национальным составом населения. В.А. Кряжков по этому поводу пишет, что "на территории каждого из них (автономных округов. - С.Х.), за исключением Эвенкийского автономного округа, проживает абсолютное большинство из проживающих в России лиц коренной национальности, давшей имя субъекту Федерации. Представители этих народностей сохраняют своеобразие языка, культуры, образа жизни и хозяйственной деятельности" .
Начавшийся процесс объединения автономных округов и одновременно исключение соответствующего положения о квотированном представительстве коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации фактически лишают эти народы возможности иметь гарантированное представительство в данных органах.
Объединение Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области в Пермский край, а также объединение Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Эвенкийского автономного округа и Красноярского края как раз и приводит к подобной ситуации. Ее мало изменяет закрепление в Федеральном конституционном законе от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" положения, согласно которому 22 депутата Законодательного Собрания нового субъекта Федерации избираются по одномандатным округам, а 4 депутата - по многомандатным (ч. 3 ст. 11).
При мажоритарной избирательной системе избиратели бывших автономных округов и бывшего края будут иметь равное количество голосов. Вместе с тем подобный порядок проведения выборов устанавливается указанным Конституционным законом только для выборов Законодательного Собрания первого созыва. В нем отсутствуют гарантии того, что в последующем население каждой из административно-территориальных единиц с особым статусом не будет лишено своего представительства в законодательном (представительном) органе власти края.
Нельзя не согласиться с О.Е. Кутафиным, который указывает на возникновение на территории России нового вида автономии - автономного округа, не являющегося субъектом Российской Федерации. В пользу такого утверждения, по его мнению, говорит тот аргумент, что не исчезли сами причины, обусловившие создание, в частности, Коми-Пермяцкого округа в качестве автономного образования. Такой причиной как раз и является необходимость обеспечения защиты коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Об этом свидетельствуют и положения Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" , согласно которым Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают существование, а Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 4).
Вместе с тем в федеральном законодательстве сегодня ничего не говорится об особом статусе подобных административно-территориальных единиц. Следует обратить внимание также на то, что в Соглашении между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края говорится о статусе округа как единого муниципального образования. При этом Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает подобных муниципальных образований, а также не устанавливает соответствующих особенностей статуса для отдельных возможных категорий уже закрепленных видов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов и др.), в том числе при определении вопросов местного значения и вытекающих из них полномочий для каких-либо видов муниципальных образований. Учитывая значимость данного вопроса для обеспечения гарантий прав коренных малочисленных народов, было бы целесообразно установить основы такого особого статуса в тексте Федерального конституционного закона об объединении названных субъектов Российской Федерации либо определить особенности статуса соответствующих муниципальных образований, обладающих дополнительным набором полномочий органов местного самоуправления в области защиты прав коренных малочисленных народов.
Приходится сожалеть, что принятый еще в 2001 г. Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" фактически не работает. На практике общины коренных малочисленных народов не могут закрепить за собой земельные участки с охотничье-промысловыми угодьями, оленьими пастбищами и рыбопромысловыми участками на территориях традиционного природопользования. Не имея документов на право пользования землей на указанных территориях, представители и общины коренных малочисленных народов, осуществляющие такое традиционное природопользование, не имеют и возможности получить долгосрочные лицензии на право пользования объектами животного мира, разовые лицензии на промысел пушного зверя, а также квоты на вылов рыбы. Это наносит серьезный удар по жизнеспособности коренных малочисленных народов, поскольку само существование данных народов как самостоятельных этносов без традиционного природопользования вообще едва ли возможно. При этом следует отметить, что в целом содержание упомянутого Закона соответствует принципу, заложенному в ст. 69 Конституции РФ.
Подводя итоги, следует констатировать нестабильный характер развития федерального законодательства в области защиты прав коренных малочисленных народов. Несмотря на множественность законодательных актов в этой сфере, необходимо продолжать поиск наиболее эффективной модели законодательного регулирования названных отношений: законодательство в XXI в. должно служить не выживанию, а процветанию коренных малочисленных народов, как и всех народов России. Конституция России содержит все предпосылки для успешного решения данной задачи.
Литература
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ; Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ;
Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"; Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";
Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" и др.
Кряжков В. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Российская Федерация. 2006. N 2. С. 49.
СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212.
См.: Кутафин О.Е. Российская автономия. М., 2006. С. 450 - 451.
См.: СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110.
РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАЩИТЕ ПРАВ
КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Несмотря на то, что коренные малочисленные народы Российской Федерации составляют небольшую часть населения нашей обширной страны, они в полном объеме обладают правами, которые имеют все народы России, независимо от их численности и места проживания. Это вытекает из преамбулы Конституции Российской Федерации, закрепившей общепризнанный принцип равноправия и самоопределения народов. Исходя из того, что каждый народ самобытен, все народы России обладают правом на сохранение и развитие национального языка, своей культуры, сохранение своей этничности.
Большинство коренных малочисленных народов традиционно проживают в труднодоступных местностях с суровым климатом и ограниченными для возможностей личного потребления природными ресурсами. Экстремальные условия предопределяют для представителей названных народов выбор практических занятий, дающих возможность поддерживать жизнедеятельность человека только на уровне, который достаточен лишь для того, чтобы обеспечить возможность его выживания. Особенности традиционного образа жизни представителей коренных малочисленных народов таковы, что они не позволяют им в полном объеме, без предоставления специальных гарантий, пользоваться всеми конституционными правами российских граждан. Поэтому на коренные малочисленные народы должно быть обращено особое внимание со стороны государства.
В Конституции РФ гарантиям прав малочисленных народов посвящена отдельная ст. 69, устанавливающая, что права этих народов гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Хотя в указанной статье прямо не указываются и не определяются конкретные права лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, тем не менее ее значение заключается в том, что она обязывает наше государство обратиться к проблеме прав данных народов и гарантировать их с тем, чтобы не существовало разрыва между реальными правами коренных малочисленных народов и правами остального населения страны. Защита прав коренных малочисленных народов Российской Федерации составляет одну из важных конституционных задач нашего государства как государства демократического и социального. Включение в Конституцию ст. 69 явилось отражением демократизации российского общества и его стремления воспринять все наиболее прогрессивное из международно-правовых документов в области прав и свобод человека.
Следует подчеркнуть, что необходимость принятия дополнительных мер по регулированию прав и законных интересов коренных малочисленных народов нашей страны обусловлена тем, что в течение длительного времени правовому положению коренных малочисленных народов, особенно коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, не уделялось достаточного внимания, что привело на практике к лишению их привычных и традиционных условий жизни, ухудшению ее качества, невозможности сохранения и развития этими народами своей культуры и языка. Промышленная экспансия в районах традиционного проживания коренных малочисленных народов поставила некоторых из них на грань вымирания. За последние годы в нашей стране наметилась тенденция, пока весьма неустойчивая, создания экономических основ поддержания традиционных видов хозяйствования данных народов и сохранения исконной среды их расселения и жизнедеятельности.
Особо следует отметить значение опыта коренных малочисленных народов в сохранении и защите окружающей среды. К сожалению, недооценивается и настоящее, и тем более перспективное значение кадрового потенциала коренных народов, представители которых обладают вековым опытом выживания и труда в экстремальных климатических условиях Крайнего Севера.
Коренные малочисленные народы составляют особую группу населения нашей страны, что нашло отражение в законодательном закреплении соответствующего понятия (ст. 1 Закона о гарантиях прав народов). Данное определение затем было фактически воспроизведено в Федеральном законе "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", но уже применительно к коренным малочисленным народам, проживающим в определенном регионе.
Из формулировки, приведенной в Законе о гарантиях прав народов, следует, что к коренным малочисленным народам относятся, во-первых, только те народы, которые проживают на территориях традиционного расселения своих предков и, во-вторых, сохраняют традиционные образ жизни, хозяйствования и промыслов.
Говоря о "территории традиционного расселения", следует отметить, что практически все народы, в каком бы регионе они ни проживали и какой бы ни была их численность, под влиянием различных обстоятельств (как объективных, так и субъективных) в течение своей истории меняли ареалы проживания. Очевидно, учитывая это, законодатель не счел необходимым конкретизировать использованное в Законах положение о традиционности расселения, предоставив тем самым право оценивать его органам государственной власти тех субъектов Федерации, на территории которых эти народы в настоящее время проживают. Было бы правильным, как нам представляется, рассматривать это положение о традиционности расселения как направленное на то, чтобы предотвратить дальнейшее сокращение используемых коренными народами территорий и тем самым сохранить необходимые им природные условия.
Нередко в наши дни один народ проживает не компактно, а группами на территориях нескольких субъектов Федерации. Так, большинство вепсов проживает в Карелии, но часть - в Ленинградской и Вологодской областях. Ненцы проживают в Ненецком, Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском, Таймырском (Долгано-Ненецком) автономных округах, Архангельской области. Селькупы - в Ямало-Ненецком автономном округе, а также в Томской области и Красноярском крае. Естественно, что определить ареал традиционного расселения этих народов бывает достаточно сложно, особенно применительно к кочевым народам. Думается, что в этом случае следует руководствоваться прежде всего не столько традиционностью расселения, сколько определением территорий, которые за обозримый исторический период времени перешли к нынешнему поколению от одного - двух предшествующих поколений.
Закон о гарантиях прав относит к коренным малочисленным народам только те народы, которые сохранили традиционный образ жизни, формы хозяйствования и виды промыслов. Однако сохранение традиционного образа жизни, форм хозяйствования совершенно не предполагает простого копирования их из прошлого. Вполне естественно, что развитие техники, внедрение новых технологий и другие обстоятельства, облегчающие жизнь человека, неизбежно оказывают воздействие на методы хозяйствования и характер промыслов, а они, в свою очередь, вносят некоторые изменения в традиционный образ жизни. Но при этом (и это существенно) представители коренных народов не утрачивают своих традиционных навыков, направленных на защиту среды их обитания, чему способствует сохранение ими традиционного образа жизни и традиционных основ хозяйствования. Так, оленеводы сопровождают оленьи стада и направляют их по путям, которые обеспечивают оленям необходимый корм, но не приводят к необратимой гибели растительности. Рыболовы стремятся защищать места нерестилищ рыбы от хищнического лова и тем самым сохраняют водные богатства в местах своего проживания для следующих поколений.
Традиционный образ жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов следует считать неизменными именно потому, что они сегодня, как и в прошлом, сохраняют духовное единение с природой, смысл которого состоит в обеспечении жизни человека и в сохранении природной среды. Поэтому традиционные образ жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов не могут быть сведены к их занятию оленеводством или рыболовством. Едва ли обоснованно всегда считать род занятий населения признаком его национальной принадлежности. Национальная принадлежность и образ жизни не изменяется вместе с изменением рода занятий. Проживающий в городе ненец или манси, если он сохраняет духовную связь со своим народом, остается ненцем или манси, хотя живет в многоэтажном доме, а источником его жизнеобеспечения не являются ни оленеводство, ни рыболовство. Его принадлежность к коренному малочисленному народу основана не столько на образе жизни, сколько на национальном самосознании человека.
При рассмотрении особенностей коренных малочисленных народов наибольшие вопросы вызывает положение Закона о гарантиях прав народов о распространении гарантий только на народы, "насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями" (ст. 1 Закона). Обоснован ли такой подход к определению коренных малочисленных народов, исходя из их численности? Конституция РФ не проводит разделения народов на основании их численности, в ее преамбуле указано, что она исходит из "общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов".
В настоящее время установленный Законом о гарантиях прав народов 50-тысячный порог для признания народа малочисленным не создает трудностей, поскольку численность большинства коренных народов, на которые распространяется действие упомянутого Закона, не превышает этого предела. Надо также учитывать, что малочисленные народы далеко не всегда проживают компактно. Их расселение и районы их кочевания нередко определяются нахождением источников жизнеобеспечения, например, лесов для охотников, пастбищ для оленей у оленеводов, богатых рыбой водных пространств для рыболовов и т.п. В результате нередко компактно проживающие лица, принадлежащие к одному малочисленному народу, исчисляются лишь несколькими сотнями и даже десятками.
Введение численного критерия в определение коренного малочисленного народа, на который, согласно Закону, распространяются особые гарантии, представляется неудачным, он не отвечает социальному предназначению законодательства о гарантиях прав коренных малочисленных народов. Ведь цель этих законов состоит в создании условий, при которых коренные малочисленные народы, в том числе коренные малочисленные народы Севера, не только бы обладали равными правами со всеми другими народами России, но и получили одинаковую с ними возможность их использовать. Большинство факторов, обусловивших необходимость государственной помощи коренным народам, не связано напрямую с их численностью. Дело в том, что эти народы из поколения в поколение проживают в экстремальных климатических условиях, оказывающих негативное воздействие на организм людей. Трудовая деятельность представителей этих народов в традиционных и практически единственно возможных для них областях хозяйствования существенно и постоянно затрудняется сокращением находящихся в их распоряжении и являющихся источником их существования природных ресурсов.
И наконец, одной из наиболее важных целей предоставления гарантий прав коренных народов является обеспечение им равной с другими российскими народами возможности самоопределиться, прежде всего, в национально-культурной сфере, дать им возможность свободно, исходя из собственных представлений, сохранять и развивать свои традиции и обычаи, свои родные языки. От этого в значительной степени зависит осознание коренными малочисленными народами себя самостоятельными этническими общностями. В соответствии с Законом о гарантиях прав народов действие установленных им гарантий распространяется на те коренные народы, которые осознают себя самостоятельной этнической общностью.
Из сказанного выше об условиях признания того или иного народа коренным малочисленным народом следует, что эти условия имеют как объективные (например, занятие традиционными промыслами, наличие общих традиций) признаки, так и такие признаки, которые в известной степени можно отнести к субъективным (например, осознание себя самостоятельной этнической общностью). Можно с уверенностью констатировать, что лица, принадлежащие к коренным малочисленным народам России, в том числе народам Севера, очень четко осознают свою принадлежность именно к конкретному народу, каждый из которых имеет свои, только ему присущие особенности. Это не исключает и осознания некой общности всех коренных малочисленных народов страны, во многом определяемой их проживанием в сложных природных условиях, необходимостью коллективного труда для добывания средств к существованию, общими традициями и рядом других обстоятельств.
Включение народа в "Единый перечень коренных малочисленных народов", утвержденный Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255, является основанием распространения на него гарантий, установленных Законом о гарантиях прав народов и иными федеральными законами, определяющими права коренных малочисленных народов. Если какой-либо конкретный народ оказался не включенным в "Единый перечень...", это следует рассматривать как ошибку и не должно приводить к лишению данного народа принадлежащих ему прав и государственных гарантий. Органы государственной власти субъекта Федерации, на территории которого данный народ проживает, обязаны принять все необходимые меры для устранения препятствий свободному развитию народа, в частности, путем возбуждения перед Правительством Российской Федерации вопроса о включении данного народа в "Единый перечень...".
На наш взгляд, было бы полезно включить в Закон о гарантиях прав народов правовую норму, устанавливающую порядок определения численности малочисленных народов, проживающих, как это нередко бывает, в нескольких субъектах Федерации. Обязанность информировать Правительство РФ об обобщенных данных о численности конкретных малочисленных народов, проживающих в нескольких субъектах Федерации, целесообразно возложить на федеральные статистические органы. Но здесь возникает проблема соотношения представляемых статистическими органами сведений, основанных на личных и неконтролируемых данных по заявлениям граждан, с обязанностью государства предоставить установленные Законом гарантии прав лицам, отнесенным к коренным малочисленным народам. Этот вопрос имеет существенное значение для граждан, поскольку их национальная принадлежность к коренным малочисленным народам означает, что конкретно на них распространяется целый ряд государственных гарантий, и он должен быть решен, в частности, путем установления процедур по разрешению коллизионных ситуаций при предоставлении гарантий в связи с принадлежностью лица или группы лиц к коренному малочисленному народу.
Необходимо законодательно установить основные объективные признаки, дающие человеку основание требовать распространения на него установленных федеральных гарантий прав коренных малочисленных народов. Представляется, что доказательством принадлежности человека к какому-либо конкретному коренному народу является, прежде всего, его личное участие в традиционном хозяйствовании коренного народа, сохранение нравственных обычаев и традиций, свойственных данному коренному народу. Причем участие в традиционном хозяйствовании не должно носить характер единовременного действия, на нем должен основываться образ жизни данного лица.
Понятие "коренные малочисленные народы", содержащееся в федеральном законодательстве, включает и определение исконной среды обитания коренных малочисленных народов. Под исконной средой обитания народов следует понимать издавна, "с незапамятных для них времен", занимаемую ими территорию (область распространения, ареал), в пределах которой малочисленный народ осуществляет свою культурную и бытовую жизнедеятельность и которая определяет или по меньшей мере влияет на их образ жизни и самоидентификацию. Проживание в конкретном ареале предопределяет необходимость использовать единственно возможные в этих природных условиях способы жизнеобеспечения, например оленеводство или рыболовство.
Анализируя Закон о гарантиях прав народов, следует рассмотреть еще одно понятие, имеющее особенно важное значение для положения коренных малочисленных народов, проживающих в суровом арктическом климате. Речь идет о традиционном образе жизни коренных малочисленных народов. Это - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, своеобразной социальной организации, самобытной культуре, сохранении обычаев и верований. Хотя это понятие и может рассматриваться как дополнение при определении понятия "коренные малочисленные народы", о котором говорилось выше, оно имеет, на наш взгляд, самостоятельное значение. Особенно существенно то, что в нем используются понятия "жизнеобеспечение" и "жизнедеятельность", которые являются основными при предоставлении коренным народам прав в области природопользования.
К жизнеобеспечению относится практически все необходимое для нормальной жизни человека, воспроизводства и сохранения этнической общности, прежде всего возможность иметь питание, одежду, жилье и т.д. Исторически сложившимися способами жизнеобеспечения коренных малочисленных народов Севера являются по существу все основные направления хозяйственной деятельности этих народов, которые в наши дни, как и в предшествующие века, занимаются рыболовством, охотой, оленеводством, сбором дикоросов, изготовлением одежды, принятой в быту и удобной для работ по хозяйству, и иными промыслами.
То обстоятельство, что хозяйственная деятельность, осуществляемая исторически сложившимися традиционными способами, является именно основным источником жизнеобеспечения, имеет значение для определения принадлежности человека к коренному народу и распространения на него установленных федеральными законами гарантий. Это важно для отделения лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, от лиц, которые проживают на одной с коренными народами территории, но для которых традиционные способы хозяйствования не являются ни основными, ни существенными.
Однако нельзя не учитывать того, что, по существу, насильственное изъятие природных ресурсов из пользования коренных малочисленных народов нередко заставляет их представителей бросать традиционные места жительства и искать другие пути обеспечения своих жизненных потребностей и, соответственно, изменять привычный образ жизни. Вследствие этого возникает реальная угроза утраты присущей этим народам самобытности.
Хозяйственная деятельность коренных малочисленных народов веками осуществлялась так, что природа не теряла возможности самовосстанавливаться, они заботились о ее сохранности и восстановлении. Именно этими обстоятельствами, как уже говорилось, обусловлены самобытность социальной организации малочисленных народов, взаимоотношения в семье, роде, отношения между родами и т.д. Анализируя духовные ценности коренных малочисленных народов, следует обратить внимание на то, что они сложились под влиянием необходимости выживания в суровых природных условиях, обязывавших народы выработать традиции взаимопомощи более слабым и защищать наряду с человеком и природу, которая в их представлениях также требует заботы и защиты.
Только принимая во внимание все приведенные выше особенности коренных малочисленных народов, взятые в совокупности, можно выделить коренные малочисленные народы в отдельную группу народов, которые вполне обоснованно могут пользоваться особой защитой со стороны государства. Вместе с тем необходимо помнить, что вековая разрозненность этих народов, связанная, в частности, с малонаселенностью огромных территорий, на которых они проживали и проживают, суровые природно-климатические условия привели к тому, что каждый отдельный народ, а иногда и его отдельные ветви, обладает только ему присущими чертами и особенностями, которые сложно выразить языком закона.
Гарантии прав коренных малочисленных народов, установленные названными Федеральными законами и другими нормативными правовыми актами, являются зримым этапом на пути к полной и равной, как того требует Конституция РФ, социальной защите коренных малочисленных народов. Вместе с тем обязательства Российской Федерации в области защиты прав коренных малочисленных народов в соответствии с принципами и нормами международного права выполняются еще далеко не в полном объеме. Как следствие, лица, принадлежащие к данным народам, хотя и являются равноправными гражданами нашей страны, подчас не имеют равной возможности пользоваться всеми конституционными правами и свободами человека и гражданина. Особенно наглядно это проявилось в имевших место в последние годы отступлениях от существующих правовых гарантий.
Так, например, шагом назад от установленных федеральных гарантий прав коренных малочисленных народов следует признать исключение из Закона о гарантиях прав народов положений, касающихся обеспечения гарантированного представительства коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления. Согласно действовавшей ранее ст. 13 указанного Закона в целях наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов Федерации могли устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в названных выше представительных органах власти. Следует заметить, что подобная гарантия ранее реализовывалась в виде наличия в законодательных (представительных) органах государственной власти в автономных округах квот представительства коренных малочисленных народов, поскольку автономным округам присущи некоторые особенности, связанные с национальным составом населения. В.А. Кряжков по этому поводу пишет, что "на территории каждого из них (автономных округов. - С.Х.), за исключением Эвенкийского автономного округа, проживает абсолютное большинство из проживающих в России лиц коренной национальности, давшей имя субъекту Федерации. Представители этих народностей сохраняют своеобразие языка, культуры, образа жизни и хозяйственной деятельности" .
Начавшийся процесс объединения автономных округов и одновременно исключение соответствующего положения о квотированном представительстве коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации фактически лишают эти народы возможности иметь гарантированное представительство в данных органах.
Объединение Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области в Пермский край, а также объединение Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Эвенкийского автономного округа и Красноярского края как раз и приводит к подобной ситуации. Ее мало изменяет закрепление в Федеральном конституционном законе от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" положения, согласно которому 22 депутата Законодательного Собрания нового субъекта Федерации избираются по одномандатным округам, а 4 депутата - по многомандатным (ч. 3 ст. 11).
При мажоритарной избирательной системе избиратели бывших автономных округов и бывшего края будут иметь равное количество голосов. Вместе с тем подобный порядок проведения выборов устанавливается указанным Конституционным законом только для выборов Законодательного Собрания первого созыва. В нем отсутствуют гарантии того, что в последующем население каждой из административно-территориальных единиц с особым статусом не будет лишено своего представительства в законодательном (представительном) органе власти края.
Нельзя не согласиться с О.Е. Кутафиным, который указывает на возникновение на территории России нового вида автономии - автономного округа, не являющегося субъектом Российской Федерации. В пользу такого утверждения, по его мнению, говорит тот аргумент, что не исчезли сами причины, обусловившие создание, в частности, Коми-Пермяцкого округа в качестве автономного образования. Такой причиной как раз и является необходимость обеспечения защиты коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Об этом свидетельствуют и положения Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" , согласно которым Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают существование, а Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 4).
Вместе с тем в федеральном законодательстве в настоящее время ничего не говорится об особом статусе подобных административно-территориальных единиц. Следует обратить внимание также на то, что в Соглашении между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края говорится о статусе округа как единого муниципального образования. Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает подобных муниципальных образований, а также не устанавливает соответствующих особенностей статуса для отдельных возможных категорий уже закрепленных видов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов и др.), в том числе при определении вопросов местного значения и вытекающих из них полномочий для каких-либо видов муниципальных образований. Учитывая значимость данного вопроса для обеспечения гарантий прав коренных малочисленных народов, было бы целесообразно установить основы такого особого статуса в тексте Федерального конституционного закона об объединении названных субъектов Российской Федерации либо определить особенности статуса соответствующих муниципальных образований, обладающих дополнительным набором полномочий органов местного самоуправления в области защиты прав коренных малочисленных народов.
Приходится сожалеть, что принятый еще в 2001 г. Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" фактически не работает. На практике общины коренных малочисленных народов не могут закрепить за собой земельные участки с охотничье-промысловыми угодьями, оленьими пастбищами и рыбопромысловыми участками на территориях традиционного природопользования. Не имея документов на право пользования землей на указанных территориях, представители и общины коренных малочисленных народов, осуществляющие такое традиционное природопользование, не имеют и возможности получить долгосрочные лицензии на право пользования объектами животного мира, разовые лицензии на промысел пушного зверя, а также квоты на вылов рыбы. Это наносит серьезный удар по жизнеспособности коренных малочисленных народов, поскольку само существование данных народов как самостоятельных этносов без традиционного природопользования вообще едва ли возможно. При этом следует отметить, что в целом содержание упомянутого Закона соответствует принципу, заложенному в ст. 69 Конституции РФ.
Подводя итоги, следует констатировать нестабильный характер развития федерального законодательства в области защиты прав коренных малочисленных народов. Несмотря на множественность законодательных актов в этой сфере, необходимо продолжать поиск наиболее эффективной модели законодательного регулирования названных отношений: законодательство в XXI в. должно служить не выживанию, а процветанию коренных малочисленных народов, как и всех народов России. Конституция России содержит все предпосылки для успешного решения данной задачи.
Литература
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ; Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ;
Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"; Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";
Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" и др.
Кряжков В. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Российская Федерация. 2006. N 2. С. 49.
СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212.
См.: Кутафин О.Е. Российская автономия. М., 2006. С. 450 - 451.
См.: СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110.